|
Любые виды проектных, дизайнерских и строительных работ в Украине. Посредникам % РЕКЛАМА НА KIEV-SECURITY - ЭТО 230.000 ЕЕ ПОКАЗОВ В МЕСЯЦ |
|
http://kiev-security.org.ua
Фонд защиты гласности, подготовивший эту книгу, на сегодняшний день наиболее системно и целенаправленно работает в сфере мониторинга и анализа нарушений профессиональных прав российских журналистов (о других направлениях деятельности Фонда не говорю). И, как показывает опыт деятельности этого Фонда, большая часть этих нарушений связана с незаконным ограничением доступа журналистов к информации.
Если обобщить полученные результаты, то можно констатировать, что цензура СМИ живет и здравствует, только она переместилась из контроля за публикациями в контроль над предоставляемой журналистам информацией.
Результаты опроса журналистов, проведенного летом 1997 года по заказу Правозащитного фонда "Комиссия по свободе доступа к информации", подтверждают этот вывод.
Только 16,2% опрошенных журналистов ответили, что им практически никогда не отказывали в получении информации. Хотя, надо отметить, эта цифра несколько выше, чем была год назад (8,9%). 23,5% опрошенных указали, что им часто отказывают в предоставлении информации.
Полученные данные свидетельствуют о том, что на первом месте по закрытости стоят коммерческие структуры, на втором - работники исполнительных и правоохранительных органов, а на третьем - работники госпредприятий и представители финансовых структур. В сравнении с прошлым годом более секретной стала коммерческая информация.
Отказывая в предоставлении информации, ее владельцы ссылались в этом году на несколько основных причин. Не могу удержаться от соблазна привести полностью таблицу, в которой зафиксирована иерархия предлагаемых журналистам объяснений невозможности предоставить информацию. (При этом надо иметь в виду, что 13% опрошенных журналистов вообще не получали пристойного ответа на вопрос, почему им отказывают в информации. Иногда мотивировка звучала и так: "плохо выглядите" или "у нас обед".)
Мотивировка отказов в предоставлении информации (в процентах к числу ответивших)
| Объяснение причин отказа в предоставлении информации | |
| Ссылки на засекреченность информации | 49,3 |
| Запрет руководства давать информацию | 23,2 |
| Ссылки на отсутствие у сотрудника времени, желания или средств на поиск информации | 17,4 |
| Отсутствие требуемой информации | 13,0 |
| Без объяснения причин | 12,7 |
| Ссылки на неполноту информации | 8,7 |
| Опасение, что журналист исказит информацию, использует ее во вред | 8,5 |
| Нежелание сотрудничать с данным изданием (имеют договор с другими СМИ) | 8,3 |
| Нежелание будоражить общественное мнение | 5,8 |
| Личный страх иметь неприятности | 4,3 |
| Нежелание журналиста платить за информацию | 2,9 |
Как видно из таблицы, чаще всего источники отказывают в информации из-за "секретности" сведений или нежелания их афишировать, что часто называют служебной или коммерческой тайной (не случайно большинство журналистов требуют определить эти понятия в законе). На втором месте среди причин отказа стоит запрет руководства или необходимость согласования с ним.
Примечательно, что по сравнению с прошлым годом среди мотивировок отказов в информации проявились новые тенденции: требование денег за информацию, а также страх владельцев информации иметь личные неприятности за сотрудничество со средствами массовой информации.
Как и в прошлом году, при выборе оправданий нежелания давать информацию ее владельцы учитывали, с кем имеют дело. Главным редакторам чаще всего говорят о нежелании будоражить общественное мнение и секретности информации, которая является государственной, служебной или коммерческой тайной. Встречаясь же с рядовыми журналистами, информаторы не боятся заявлять об отсутствии времени, желания или средств на поиск информации. Или же указывают на неполноту информации, личный страх иметь неприятности и запрет руководства.
Сравнивая мотивации отказов различных источников информации, можно тоже обнаружить некоторые любопытные подробности. Например, такой парадокс: ссылками на отсутствие информации чаще других объясняют свой отказ информационные органы. На "секретность" любят ссылаться представители законодательной власти и финансовых структур. Коммерческие структуры больше других ссылаются на неполноту информации, а также на запреты руководства. Больше всех опасаются того, что информация будет использована журналистами во вред, сотрудники правоохранительных и судебных органов. Нежеланием сотрудничать с конкретным СМИ объясняют свой отказ в информации чаще представители партий и общественных организаций. Денег за информацию требуют чаще частные лица. Не слишком озабочены необходимостью искать объяснение отказа в предоставлении информации партии и госпредприятия. А боятся сказать лишнее представители информационных органов и исполнительной власти.
Можно долго разбирать увлекательные хитросплетения борьбы между теми, у кого есть общественно значимая информация (которую они чаще всего обязаны предавать гласности по долгу службы), и журналистами, которые разными способами пытаются эту информацию получить. И эта книга, в которой собран фактический материал, а самое главное, дан глубокий юридический комментарий по этой проблеме, отвечает на многие вопросы и, безусловно, даст множество ценных аргументов тем, кто стремится создать нормальную, благоприятную среду для профессиональной деятельности отечественных журналистов.
Но, поддерживая направленность и методологию представленного исследования, вместе с тем хотел бы отчетливо сказать о том, что пришло время обратить внимание на иные аспекты рассматриваемой проблемы.
На пороге третьего тысячелетия человечество в лице его наиболее продвинутых частей вступает в качественно новую эпоху, которая уже получила наименование "Эра Знания". Значимость информации для ее становления столь велика, что из множества различных определений, предлагавшихся для обозначения общества будущего, - "интеллектуальное", "творческое", "интеллигентное", "инновативное" и т. п, закрепилось и фактически стало термином словосочетание "информационное общество".
В изменившихся условиях информация приобретает для каждого человека жизненно важное значение, ибо отныне именно она в наибольшей степени определяет его благополучие. Концепция всеобщей доступности информации перестает быть декларацией и превращается в важнейшую опору демократии. Ограничения свободы доступа к информации сегодня, по существу, могут быть приравнены к апартеиду. Гарантия свободного и простого индивидуального доступа к информации становится одним из главных козырей в политической игре. Отсюда то огромное значение, которое придают проблеме доступа к информации в странах, которые традиционно относят к западным демократиям.
Конечно, и там существуют разные подходы к этой проблеме. Один подход сформулирован в статье 19 Всеобщей декларации прав человека. Другой - в параграфе 10 Европейской конвенции по правам человека. И тот и другой документы провозглашают свободу выражения мнений и доступа к информации. Отличие заключается в ограничениях этих прав. В статье 29 Всеобщей декларации прав человека ограничения сформулированы в самой общей форме: каждый гражданин, осуществляя свободы, должен быть ограничен законом только с той целью, чтобы уважать права и свободы других и признать требования морали, общественного порядка и всеобщего благоденствия. Ограничения, сформулированные во второй части параграфа 10 Европейской конвенции по правам человека, носят значительно более суровый характер: каждый гражданин может быть субъектом таких формальностей, условий, ограничений или наказаний, которые обозначены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и его территориальной целостности, общественной безопасности, предотвращения беспорядков или преступности, защиты здоровья, морали, репутации, предотвращения распространения информации, полученной конфиденциально.
Законы, принятые в США, Канаде, Швеции и других странах, рассматривают доступ к официальной информации как естественное право человека. В других европейских странах таких законов нет. Но есть практика обеспечения информационной открытости, которая, может быть, не во всем устраивает европейцев, но вызывает жгучую зависть у тех россиян, которые ориентированы на идеи демократии, прав человека и рыночных отношений. В этих условиях понятен тот интерес к проблемам свободы доступа, который проявляют различные структуры гражданского общества в России. В том числе и Фонд защиты гласности. Но вот что интересно. Привилегированное положение работников российских средств массовой информации, имеющих законодательно оформленные особые права на доступ к информации, их высокая профессиональная заинтересованность в доступе к информации вкупе с традиционным нежеланием российского чиновника давать журналистам информацию (кроме той, которую надо опубликовать в интересах ведомства), казалось бы, должны делать журналистов наиболее естественными союзниками тех, кто стремится повысить уровень информационной открытости властных структур. Но это не так.
Один из горьких уроков последних лет заключается в том, что многие, очень многие российские журналисты рассматривают свободу доступа к информации не как необходимое условие широкого и объективного информирования общественности, а как возможность получить в свои руки эффективный инструмент личного участия в политической или экономической борьбе, в лучшем случае как средство индивидуальной самореализации в глазах изумленной аудитории и завистливо вздыхающих коллег.
Материалы этой книги и данные других независимых аналитиков дают основание для вывода о том, что журналисты, стремясь во что бы то ни стало получить необходимую им информацию, готовы пользоваться всеми незаконными методами добывания информации и не готовы пользоваться правовыми средствами для достижения этой цели, считая их медленными и неэффективными.
Конечно, для такого поведения есть логичные внешние объяснения. Поскольку сегодня не существует точного, однозначного и исчерпывающего закона, позволяющего правильно и бесспорно идентифицировать случаи присвоения каким-либо данным статуса конфиденциальности, проблема получения нужной информации открытым официальным путем зачастую становится неразрешимой, а журналисты вынуждены искать другие способы добыть сведения, в том числе не вполне законными методами. Практика навешивания грифа конфиденциальности всем сведениям подряд, она всякий случай, которой сильно грешат почти все организационные структуры, как государственного, так и приватного характера, порочна, нецелесообразна и вредна в масштабе всего общества. Это все так. Но та легкость, с которой журналисты идут на использование незаконных или неэтичных способов добывания информации, вызывает смутные подозрения, что дело не только в непроработанности правовой системы.
Журналисты прекрасно знают о том, какие широчайшие масштабы приобрел прием "вешания лапши на уши", то есть выдачи журналисту внешне правдоподобных, непротиворечивых с первого взгляда и подробных данных, на самом деле являющихся неполными, а то и ложными. На юридическом языке можно сказать: намеренное введение журналиста в заблуждение. Но получая эту "лапшу", журналисты очень редко проверяют предоставленную информацию и еще реже припирают лжеца к стене, предпочитая перевешивать эту "лапшу" на уши аудитории и оправдываясь потом тем, что это не мы, журналисты, а источник информации виноват в том, что общественное мнение введено в заблуждение.
В результате сами журналисты становятся - сознательно или несознательно - проводниками дезинформации. Нынешний год был как никогда щедр на примеры того, как интенсивно и, к сожалению, эффективно различные кланы и группировки используют средства массовой информации для впрыскивания в общественное сознание разнообразных компроматов. Но то, что увидело общество в сфере общественно-политической прессы, только надводная часть айсберга.
Совершенно чудовищные размеры приобрела тенденция публикации заказных материалов в специализированной прессе. Если общественно-политические издания стараются иметь хотя бы видимость независимости и неангажированности или быть независимыми хотя бы в организационно-правовом аспекте, то есть формально, то специальные газеты и журналы обычно не скрывают своей полной и повсеместной, за редкими исключениями, зависимости от "заинтересованных лиц".
Есть все основания утверждать, что специализированная пресса сейчас играет роль кривых зеркал, установленных в комнатах смеха, настолько непохожа на действительность предъявляемая аудитории информационная картина. Правда, смеяться почему-то не хочется.
Помимо внешнего контроля за допуском журналистов к информации все активнее проявляет себя журналистская самоцензура. Под самоцензурой следует понимать сознательное и добровольно принимаемое журналистом решение не интересоваться какими-либо фактами, а если они вдруг станут ему известными, то не публиковать эти сведения.
Есть несколько способов выработать у журналистов установку на самоцензуру.
Во-первых, различные приемы приручения:
Все сказанное выше дает основание для вывода о том, что одновременно и параллельно с борьбой за обеспечение для журналистов свободы доступа к информации надо создавать механизмы гражданского и корпоративного контроля за качеством соблюдения журналистами своей миссии посредника между истиной и гражданами. Речь идет о том, о чем говорилось много раз: о создании системы журналистских корпораций, пробуждении и усилении корпоративного журналистского духа, установлении традиции корпоративной солидарности и согласованной ответственности за качество предлагаемой общественности информации.
Но и этого недостаточно. Внимание к проблеме доступа журналистов к информации объяснимо и оправдано тем, что на данном этапе подавляющее большинство населения именно из СМИ получают те сведения и представления, на основании которых люди принимает жизненно важные решения. Об этом свидетельствуют и данные, полученные в ходе упоминавшегося выше опроса. Вот как выглядит таблица, в которой сведены данные об основных источниках получения гражданами информации о состоянии различных сфер общественной жизни.
Источники получения гражданами информации о состоянии различных сфер общественной жизни (в процентах к числу ответивших)
| Сферы жизнедеятельности | СМИ | Книги | Государ. информ. органы |
Коммер. информ. службы |
Компьютерная информ. |
Общение на работе | Общение дома |
| Политика | 78.9 | 5.3 | 28.9 | 3.9 | 3.8 | 26.3 | 15.1 |
| Экономика | 77.2 | 13.4 | 22.8 | 8.7 | 5.4 | 23.5 | 8.4 |
| Финансы | 68.3 | 11.3 | 23.2 | 10.6 | 5.6 | 21.8 | 10.3 |
| Культура | 61.2 | 52.1 | 21.1 | 2.6 | 7.2 | 28.9 | 22.4 |
| Здравоохранение | 63.4 | 22.9 | 24.8 | 1.3 | 2.0 | 23.5 | 17.6 |
| Соцобеспечение | 62.9 | 4.3 | 26.4 | 2.9 | 3.6 | 22.9 | 14.3 |
| Бытовое обслужив. | 52.8 | 4.2 | 20.1 | 4.2 | 0.7 | 25.1 | 31.9 |
| Образование | 63.2 | 41.3 | 25.4 | 7.2 | 8.2 | 25.4 | 18.1 |
| Информация | 75.4 | 19.1 | 26.5 | 7.4 | 14.7 | 25.7 | 21.3 |
Но уже не нужно доказывать тезис о том, что в ситуации резкого возрастания значимости информации как основного ресурса общественного и личностного развития СМИ не могут и не должны быть единственным универсальным средством получения информации.
Единственной гарантией более или менее успешной защищенности общества от информационного апартеида, с одной стороны, и информационной наркозависимости населения от средств массовой информации - с другой, является создание и беспрепятственное функционирование механизмов прямого доступа рядовых граждан к источникам информации.
Вряд ли в этой статье нужно подробно рассматривать все возможные способы создания таких механизмов и обеспечения их функционирования. Но на один из них хотелось бы обратить особое внимание общественности. Речь идет о проблемах развития в России системы Интернет. К этому процессу приковано внимание специалистов, некоторых политиков и государственных деятелей, но общество в целом, как мне кажется, еще не осознало, что приходит в нашу жизнь вместе с Интернет.
Интернет как глобальное информационное пространство "не признает" государственных границ и является качественно новым средством доступа к информационным ресурсам, накопленным человечеством. Интернет становится средством распространения массовой информации, стирающим границы между традиционным телевизионным и радиовещанием, с одной стороны, и компьютерным вещанием - с другой. Исследования и разработки, направленные на совершенствование и развитие Интернет, так же как и функционирование системы, являются мощными факторами развития и использования передовых технологий.
С другой стороны, Интернет вызывает серьезное беспокойство у многих политиков и некоторых экспертов: эта система существенно расширяет возможности бесконтрольного распространения материалов, популяризирующих насилие, порнографию, оскорбления; проникновения в системы управления; нарушения прав интеллектуальной собственности; вторжения в личную жизнь и др.
Так как в информационном пространстве системы Интернет государственные границы становятся абсолютно прозрачными, настойчиво пропагандируется мысль о необходимости разработки международных правовых норм, определяющих правила функционирования Интернет как единой интернациональной телекоммуникационной сети обмена информацией. По всей видимости, это правильно, поскольку есть необходимость защиты прав на доступные через Интернет объекты интеллектуальной собственности (тексты, фонограммы, изображения, видеоматериалы, системы мультимедиа и др.), а также прав на фирменные обозначения, зарегистрированные товарные знаки и т.д.
В условиях повышения информационной прозрачности многих сфер общественной жизнедеятельности должны быть предусмотрены меры по защите информации в телекоммуникационных сетях. Необходимо решать вопросы охраны прав личности на неприкосновенность частной жизни, поскольку бурное развитие компьютерных и телекоммуникационных технологий дает огромные возможности бесконтрольного доступа к персональной информации и ее распространения. Исключительно важным является вопрос о защите информации в сетях для охраны интересов бизнеса, включая финансовую деятельность. Должен быть наконец принят Федеральный закон "О коммерческой тайне". Можно согласиться со специалистами, предлагающими разработать и принять Федеральный закон "О защите информации в информационных сетях".
Но печальный опыт того, как прошел мимо общественного внимания Закон "О международном информационном обмене", говорит о том, что структурам гражданского общества надо быть очень внимательными, чтобы излишне ретивые законодатели не выхолостили главное в Интернете - его способность быть инструментом непосредственного доступа гражданина к информации.
Вторая проблема связана с точным определением направлений главного удара. Бессмысленно и практически невозможно бороться за обеспечение доступа к информации вообще. Надо ясно понять, за доступ к какой информации надо бороться в первую очередь и какие именно препятствия - правовые, экономические, организационные - необходимо преодолеть для обеспечения взыскуемого доступа.
Анализ, выполненный экспертами Правозащитного фонда "Комиссия по свободе доступа к информации", показал, что на сегодняшний день есть несколько информационных сфер, на которых стоит сосредоточить внимание общественности.
Информационная открытость власти
Множество существующих в России законов, указов и постановлений, обязывающих органы власти предоставлять информацию о своей деятельности журналистам и гражданам, практически не действует.
Во-первых, потому что российские чиновники не знают и не желают знать те нормативные акты, которые им мешают, будь то родная Конституция или документы экзотически далекого, как острова Борнео, Совета Европы.
Во-вторых, на каждый хороший закон у нас есть как минимум два плохих (да простят мне юристы деление законов на хорошие и плохие). Например, право каждого на "достоверную информацию" о состоянии окружающей среды (ст. 42 Конституции РФ) разбивается о скалу "гостайны" практически везде, где загрязнителем окружающей среды выступают армия и флот или "оборонка". Запрещение закрывать информацию определенных категорий при составлении баз данных (Федеральный закон "Об информации, информатизации и защите информации") сводится на нет как минимум тремя обстоятельствами:
Следовательно, необходимо сосредоточить внимание журналистов, структур гражданского общества на постоянном мониторинге ситуации с доступом к информации о деятельности власти, добиваясь постепенного и неуклонного повышения "прозрачности" всех властных структур.
Говоря об информационной открытости власти, следует обратить особое внимание - наряду со сведениями о текущей деятельности властных структур - на открытость правовой и финансовой информации.
В российском законодательстве четко сказано: вся правовая информация должна быть открыта, иначе правовой акт недействителен. Из этого следует, что все федеральные ведомства, так же как и региональные власти, должны бы создавать банки данных своих правовых актов как абсолютно открытые для граждан. В действительности создают такие банки далеко не все ведомства, и еще меньшее количество делает их реально открытыми.
Например, ФАПСИ, которое является головным ведомством страны по правовой информации, обслуживает только сами органы государственной власти и слышать не хочет об обслуживании граждан или предприятий.
Реально эту нишу занимают коммерческие организации типа "Гаранта" или "Консультанта" Они делают хорошее дело, нет спора, но их цель - получение прибыли. А в результате бесплатной правовой информации для граждан нет, потому что, например, в библиотеки для бесплатного обслуживания она не поступает. То есть государство не выполняет своих функций по обеспечению граждан этой информацией.
Что касается доступа к финансовой информации, то в законе сказано четко: информация о расходовании бюджетных средств не может быть отнесена к ограниченному доступу, т.е. должна быть открыта. Однако в жизни все не так просто. Практически ни один орган государственной власти, ни федеральный, ни региональный, не объявляет о свободном доступе к информации о расходовании бюджетных средств. Хотя всем очевидно, что сокрытие этой информации - основная база коррупции, казнокрадства и другого экономического криминала.
Информационная поддержка защиты прав человека
Гражданское общество начинается с признания и обеспечения неотъемлемых прав человека: гражданских, политических, социально-экономических. В соответствии с Российским законодательством недопустимо засекречивать информацию, представляющую общественный интерес или затрагивающую права граждан. Но общеизвестно, что права человека никогда не были в России самоценностью. И по сегодняшний день на человека, требующего, чтобы соблюдались его права (особенно если речь идет не о высоких материях, а о самых обычных правах потребителя, покупателя), довольно часто смотрят как на блаженного, если не как на сутягу. Да и представление о своих правах у большинства граждан весьма смутное и бороться за их соблюдение они не умеют.
Что касается власти, то искажение или сокрытие информации о правах человека для государственного органа, органа управления или должностного лица может служить способом избежания ответственности за их же незаконное действие или бездействие, экономии выделенных им из бюджета средств, прикрытия собственной некомпетентности и т.д.
Поэтому информационная поддержка соблюдения прав граждан представляется одним из важнейших направлений борьбы за доступ к информации.
Начинать надо с элементарного: ежедневного предоставления гражданам информации об их правах. В правовом государстве должна быть обеспечена возможность знакомиться с правовой информацией публично-правового характера для всех граждан независимо от их доходов, социального положения и уровня образования.
Наш потребитель не имеет информации о том, что сколько реально стоит на рынке. Например, нет сравнительной информации о качественных характеристиках предлагаемых товаров и услуг. В западных странах такую информацию поставляют очень качественные популярные издания. У нас есть журналы "Спрос", "Выбор", но их тиражи не больше 150 тысяч экз., и нет системы производства информации о сравнительных характеристиках качества товаров и услуг, предлагаемых на российском рынке.
Право на информацию об окружающей среде
В Российской Конституции сказано, что у человека есть право на информацию о состоянии окружающей среды. Однако даже то, что обеспечено конституционно, очень сложно воплощать.
Во-первых, несмотря на категорические запреты относить экологическую информацию к информации с ограниченным доступом, она по-прежнему широко засекречивается. Так, например, крупнейший владелец экологической информации Госгидромет не менее четверти имеющейся в его распоряжении информации относит к сведениям ограниченного доступа, что строго запрещено законом.
Во-вторых, как оказалось, в состав права на экологическую информацию не входит право знать о том, кто и как влияет на окружающую среду. То есть человек может, правда с большим трудом, узнать, каким воздухом он дышит, какую воду пьет, но информацию о том, кто именно загрязняет воду и как можно остановить тех, кто собирается ее загрязнять, ему не дадут. Право на эту информацию не входит в понятие "информация о состоянии окружающей среды". Фраза, считающаяся вполне официально аналогом английской "environmental information", на самом деле значительно уже по значению.
В-третьих, у нас практически не регламентировано понятие коммерческой тайны. Государственная тайна как-то, пусть спорно, описана, а в отношении коммерческой тайны только сказано, что ею не может являться, причем этот список не включает экологической информации в широком смысле. В результате любой чиновник или сотрудник предприятия может отказать в выдаче общественности информации, сказав, что эти сведения составляют коммерческую тайну.
Можно указать и на другие сферы и направления деятельности по формированию системы прямого доступа граждан к информации. К сожалению, пока что никто этой проблемой практически не занимается. Неужели правы те, кто считает, что эта проблема надуманна и российские граждане не нуждаются в прямом доступе к информации?
И. Дзялошинский,
президент Правозащитного фонда
"Комиссия по свободе доступа к информации"
| <a href="http://kiev-security.org.ua" target="_blank"><img src="http://kiev-security.org.ua/88x31.gif" width="88" height="31" border="0" alt="Самый большой объем в сети онлайн инф-ции по безопасности на rus"></a> |
Кнопочка будет выглядеть вот так (1,516 байт):
