Приложение 5.
Опыт осуществления практических мер, направленных на борьбу
с коррупцией государственных должностных лиц

245. В соответствии с резолюцией 1993/32 Экономического и социального совета, Девятый конгресс в рамках пункта 4 повестки дня и на основе справочного документа, подготовленного Секретариатом (A/CONF. 169/14), провел на пленарных заседаниях однодневную дискуссию по вопросам опыта осуществления практических мер, направленных на борьбу с коррупцией государственных должностных лиц. Рассмотрению этого вопроса были посвящены 11-е и 13-е заседания, состоявшиеся 4 и 5 мая.

246. В своем вступительном заявлении исполнительный секретарь Конгресса указал на работу, проделанную в соответствии с Программой Организации Объединенных Наций в области предупреждения преступности и уголовного правосудия по данному вопросу, включая результаты работы межрегионального семинара по проблеме коррупции в сфере государственного управления, который состоялся в Гааге в 1989 году, Руководство по практическим мерам борьбы с коррупцией, представленное Восьмому конгрессу и позднее опубликованное в "Международном обзоре уголовной политики", и подготовку в соответствии с резолюцией 7 Восьмого конгресса проекта международного кодекса поведения государственных должностных лиц, который был рассмотрен на пяти региональных подготовительных совещаниях к Девятому конгрессу и Комиссией по предупреждению преступности и уголовному правосудию на ее третьей сессии.

248. Профессор М. Шериф Бассиуни подчеркнул, что термин "коррупция" имеет много значений и различную степень охвата и что, как следствие этого, мнения в отношении этого понятия даже в рамках одной и той же правовой системы бывают различными. В тех случаях, когда коррупция стала нормой, а не исключением, учреждения не в состоянии бороться с ней. В настоящее время коррупция вышла за рамки национальных границ, поскольку создалось такое положение, при котором полученные в результате ее доходы должны быть включены в финансовую систему, с тем чтобы вернуться в законную экономику и в конечном счете принести ожидаемые выгоды. Эти же финансовые системы используются представителями организованных преступных группировок для отмывания полученных ими доходов, которые в конечном итоге возвращаются в страны происхождения, создавая эффект снежного кома, поскольку эти доходы затем используются в других связанных с коррупцией операциях или для совершения других преступлений. Однако существующие инструменты сотрудничества в уголовных вопросах, такие, как выдача, оказание взаимной юридической помощи, замораживание и конфискация активов, являются недостаточными для того, чтобы бороться с этим явлением. Поэтому профессор Бассиуни рекомендует разработать конвенцию о борьбе с коррупцией; возложить на Организацию Объединенных Наций функции по координации деятельности всех международных организаций в этой области; расширить "Руководство по практическим мерам борьбы с коррупцией", включив в него предложения других международных организаций, и обеспечить его широкое распространение одновременно с кодексом поведения государственных должностных лиц; предложить Секретариату оказать техническую помощь в целях предотвращения коррупции и борьбы с ней; рассматривать коррупцию в качестве правонарушения в соответствующих документах о международном сотрудничестве, касающихся уголовных вопросов; предложить Комиссии по предупреждению преступности и уголовному правосудию осуществить анализ связей между коррупцией и организованной преступностью и использованием организованными преступными группами международной финансовой системы .для отмывания денег.

249. Г-н Антонио Ди Пьетро, указав на то, что опыт Италии мог бы служить ценным примером для стран, которые ведут борьбу с коррупцией или намерены принять меры для обеспечения подотчетности и широкой информированности общественности, подчеркнул, что при подходе к этой проблеме уже не следует проводить различие между развитыми и развивающимися странами, поскольку это может привести к ошибочному пониманию этой проблемы. На пороге XXI века в основу анализов необходимо положить понятие "демократия в интересах ответственности", а не "демократия в интересах богатства". Необходимо помнить, что там, где есть лицо, ставшее на путь коррупции, там есть также лицо, толкнувшее его на этот путь, и что коррупция вышла за рамки национальных границ. Коррупция фактически есть явление, которое касается не только государственных должностных лиц, но и лиц, занятых в частном секторе. Необходимо также, чтобы в законодательстве развитых стран предусматривались более строгие меры, направленные на регулирование поведения корпоративных объединений за рубежом, тем самым лишая корпорации возможности использовать скрытые ресурсы для подкупа иностранных должностных лиц. Г-н Ди Пьетро обратил внимание присутствующих на оффшорные центры, используемые корпоративными объединениями для производства незаконных платежей должностными лицами иностранных государств, а также организованной преступностью и коррумпированными должностными лицами для отмывания прибылей. Добровольно вводимые корпорациями кодексы поведения недостаточны для надлежащей борьбы с коррупцией, и все страны, как развитые, так и развивающиеся должны принять серьезные меры, в частности осуществлять многодисциплинарный подход к этой проблеме, включающий меры в области уголовного права, просвещения и профилактики. Необходимо убедить предприятия присоединиться к борьбе с коррупцией, разъясняя при этом, что такие действия будут для них выгодны и будут мотивированы не только моральными соображениями.

250. Г-н Синичи Цучия рассказал о мерах, принимаемых в его стране по борьбе с коррупцией, и разъяснил методы, которыми пользуются компетентные органы при расследовании дел, связанных с участием высокопоставленных политических деятелей. Он особо подчеркнул большое значение сотрудничества между государствами, которое могло бы включать использование договоренностей о выдаче и взаимной помощи по уголовным делам, обмен информацией, а также сбор доказательств. Личный состав правоохранительных органов нуждается в надлежащих средствах и в специальной практической оперативной подготовке. В частности, особо эффективной была бы специализированная прокуратура при условии должного обеспечения ее независимости. Надлежащую подготовку должны пройти также и государственные служащие. В качестве одного из основных направлений профилактики и борьбы с коррупцией необходимо добиваться выработки у должностных лиц всех уровней таких качеств, как объективность, преданность своей стране и глубокое понимание своего морального долга перед общественностью за оказанное доверие.

251. Г-н Ромул Петру Роника также подчеркнул, что коррупция проникла не только в сферу политики, но и во все слои общества. Она связана с организованной и экономической преступностью и порождает другие формы преступности, в частности вымогательство, отмывание денег, использование государственных средств в корыстных целях и мошенничество. Понятие коррупции должно быть комплексным, включающим в себя также уклонение от налогов и нарушение правил о таможенных сборах. Все подобные преступления подлежат наказанию как одно из проявлений коррупции. На национальном уровне необходимо принять конкретную стратегию борьбы с коррупцией. Следует учредить органы, ответственные за координацию деятельности по предупреждению, сдерживанию и пресечению коррупции. Аналогичную роль на международном уровне призвана играть Организация Объединенных Наций, которая должна координировать все мероприятия по борьбе с коррупцией, поскольку последняя представляет собой такое явление, разнообразные формы которого требуют принятия мер на разных уровнях в целом ряде областей.

252. Г-н Нелсон Азеведу Жобим заявил о необходимости создания механизмов для борьбы с коррупцией путем поощрения гласности. Из опыта своей страны он привел пример импичмента одному из бывших президентов на основе передачи надлежащих полномочий парламенту, которому удалось добиться приостановления выполнения исполнительной властью своих функций и провести расследование деятельности и финансовых операций президента. Необходимыми условиями борьбы с коррупцией являются также свобода прессы и независимость судебных органов, включая прокуратуру. Коррупция приобрела глобальные масштабы, и для противодействия ей потребуется глобальный подход, в частности, в борьбе с отмыванием денег. В этой связи решающее значение имеет международное сотрудничество. Оно должно основываться на пересмотренной концепции национального суверенитета и подкрепляться мужеством и стремлением к гласности на национальном уровне.

255. Все выступавшие согласились с серьезным характером проблем, создаваемых коррупцией, которая создает угрозу стабильности и безопасности государств, подрывает устои демократии и морали, ставит под сомнение социальное, экономическое и политическое развитие и представляет опасность для мира. Наиболее эффективным средством борьбы с этим явлением был признан многодисциплинарный подход. Ряд делегатов сообщили о том, что их страны приняли меры в области уголовного, гражданского и административного права и что эффективным шагом в борьбе с коррупцией стало создание специальных управлений в правительственных ведомствах и правоохранительных органах. Коррупцию, к которой причастны государственные должностные лица, представители правительства и частного сектора, особенно финансовых и банковских кругов, следует квалифицировать как уголовное преступление. Для нейтрализации прибылей, получаемых с помощью коррупции, кодексы поведения и дисциплинарные меры должны подкрепляться уголовными санкциями.

256. В числе практических мер, которые следует принять на национальном уровне, было также предложено создать независимые органы для надзора за деятельностью различных государственных учреждений. Такие органы должны обладать достаточными ресурсами и автономией, позволяющими им действовать без какого-либо вмешательства со стороны и необоснованного давления. Они должны будут тесно сотрудничать с судебными органами и дополнять их работу. В свою очередь судебные органы должны иметь возможность осуществлять эффективный контроль над исполнительной властью. На административном уровне предотвращение коррупции и борьба с ней требуют осуществления мер, которые позволят ликвидировать излишние и громоздкие процедуры и создать систему сдержек и противовесов на различных уровнях управления и администрации. Государственных должностных лиц следует поощрять, и морально, и экономически, к выполнению ими своих обязанностей. В порядке дополнительной меры, которая позволит осуществлять общий контроль над самыми критическими административными операциями, что особенно касается залоговых операций правительства, бюджетные ассигнования и расходы должны быть поставлены под жесткий контроль и должны подлежать профессиональной и независимой ревизии.

257. Ряд делегаций подчеркнули также важность двусоставного подхода к коррупции с равным упором на предупреждение и контроль. Было подчеркнуто, что хотя предупреждение коррупции и связано с трудностями, тем не менее есть возможность поставить значительные преграды на пути лиц, стоящих перед таким соблазном. Административную и профессиональную коррупцию можно искоренить лишь на основе повышения административной и экономической эффективности. Необходимо модернизировать административные структуры и избегать столкновения интересов государственного и частного секторов. Как и все новые формы преступности, например организованная транснациональная преступность и отмывание денег, коррупция осуществляется посредством очень изощренных способов. Столь же изощренные способы, в сочетании с традиционными методами, следует использовать и при расследовании и преследовании случаев коррупции. Кроме того, средствам массовой информации следует передавать полную информацию по этим вопросам и заручиться поддержкой, поскольку боязнь огласки является эффективным средством сдерживания коррупции. Необходимо укреплять бдительность общественности в отношении коррупции и использовать ее в качестве дополнительного и равным образом важного компонента любой стратегии борьбы с коррупцией. В этой связи особенно подчеркивалась роль просвещения как превентивной меры против коррупции.

Крайне важно понимание общественностью необходимости борьбы с коррупцией, а лица, ответственные за обеспечение отчетности, должны получать нужную подготовку для обеспечения транспарентности их работы.

258. Некоторые делегаты отметили проблемы, стоящие перед развивающимися странами и странами переходного периода, в которых происходят коренные преобразования институтов и правовых систем. Необходимы срочные и эффективные меры также и со стороны стран, обладающих большим опытом в этой области. Представитель Департамента по поддержке развития и управленческому обслуживанию Секретариата Организации Объединенных Наций подчеркнул, что последствия коррупции в развивающихся странах еще более разрушительны, нежели в промышленно развитых странах, что серьезно подрывает их экономику. Складывающаяся в последнее время концепция надлежащего управления неразрывно связана с предупреждением коррупции и борьбой с ней. Надлежащее управление требует публичной отчетности и транспарентности со стороны как правительственных должностных лиц, так и политиков. Для создания некоррумпированной атмосферы необходимы новые профессиональные приемы и новое организационно-правовое обеспечение, а мероприятия технического характера, проводимые международными учреждениями, следует направить на совершенствование систем государственного управления, что будет способствовать ликвидации коррупции.

259. Для эффективной борьбы с коррупцией - с учетом ее многоликости, разнообразия правонарушений, связанных с нею, и ее трансграничных возможностей - чрезвычайно важно международное сотрудничество. Ряд стран уже участвуют .в многосторонних инициативах и оказывают им твердую поддержку. Были подчеркнуты потенциальные возможности Организации Объединенных Наций в укреплении международного сотрудничества и в поддержке усилий государств по предупреждению коррупции и борьбе с ней. Поддержку и одобрение снискали соответствующие мероприятия Организации Объединенных Наций, которые были сочтены самыми первоочередными. Инициативой, заслуживающей одобрения, является проект руководства по практическим мерам борьбы с коррупцией, который может послужить основой для дальнейшей работы, особенно в контексте технического сотрудничества и оказания государствам практической помощи. Проект кодекса поведения государственных должностных лиц, подготовленный Секретариатом, после его переработки и дальнейшего рассмотрения будет полезным дополнением к соответствующей работе в этой области. Для облегчения и ускорения этого процесса ряд делегаций заявили о своем намерении тщательно изучить этот проект и представить Секретариату свои комментарии.

260. Необходимо укрепить техническую помощь в деле профессиональной подготовки государственных должностных лиц, сотрудников правоохранительных органов и судебной системы, а также служащих регламентирующих ведомств; такую помощь в первую очередь следует оказывать странам, обладающим меньшим опытом в борьбе против коррупции. Необходимо объединить все усилия, предпринимающиеся против коррупции на региональном и международном уровнях, обмениваться информацией и данными и разрабатывать совместные стратегии. В частности, было предложено собирать и анализировать информацию о национальных стратегиях борьбы с коррупцией, что позволит подготовить руководство по наилучшим практическим мерам, которое могло бы лечь в основу программ профессиональной подготовки. Предлагалось также, чтобы Организация Объединенных Наций провозгласила международный год борьбы с коррупцией, со злом, от которого страдают все народы мира.

261. В конце обсуждения с заключительными замечаниями выступили члены группы экспертов. Профессор Бассиуни отметил, что термин "коррупция" применяется неточно. На международном уровне недостаточно просто включить в документы высокие слова осуждения, поскольку отсутствие конкретности лишь ослабляет усилия по предупреждению коррупции и борьбе с ней. Он поддержал оперативную деятельность Сектора по предупреждению преступности и уголовному правосудию, однако отметил ограниченность его ресурсов и призвал к увеличению объема финансирования Сектора, с тем чтобы он помог развивающимся странам вырваться из замкнутого круга преступности и коррупции. Г-н Ди Пьетро сказал, что судебные органы могут принимать к рассмотрению дела о коррупции только после совершения правонарушения и что дела, которые поступают в суды, представляют собой лишь верхушку айсберга. Учитывая, что отношения между государственными служащими и администрацией являются по своей природе доверительными, государственным служащим следует в течение всего периода нахождения в должности представлять точный отчет о своих активах и об активах своей семьи. По его мнению, следует учредить национальные банки данных, в которых хранилась бы соответствующая информация;, такие банки данных выполняли бы функции своего рода тревожной сигнализации, что позволило бы государствам принимать меры по предупреждению коррупции и борьбе с ней. Г-н Цучия заявил, что меры по борьбе с коррупцией должны быть направлены на повышение транспарентности и отчетности и должны предусматривать необходимую подготовку кадров, улучшение условий работы, совершенствование систем контроля и разработку стандартов и кодексов поведения. Эти меры должны сопровождаться установлением соответствующих санкций и требований представления данных об активах должностных лиц и политических деятелей высокого ранга. Для борьбы с коррупцией необходимо использовать современные методы расследования, не нарушая, однако, основных прав обвиняемых. Для содействия надлежащему управлению необходимо также проводить общественные кампании. На международном уровне требуются обмен информацией, взаимная помощь, разработка международных стандартов и унификация законодательства. Г-н Воника отметил, что с коррупцией необходимо бороться одновременно на национальном и международном уровнях. Необходимо предусмотреть более тяжкие меры наказания и изменить уголовно-процессуальные нормы с учетом особенностей современной экономической преступности. Он рекомендовал создать международный орган по борьбе с коррупцией, активизировать техническое сотрудничество, в том числе по вопросам подготовки кадров в специализированных учебных заведениях под эгидой Организации Объединенных Наций, и организовать международный центр документации и типовых нормативных положений по борьбе с международной экономической преступностью.