http://kiev-security.org.ua

Смысл и бессмыслица аккредитации

В настоящее время, как мы уже указывали в предисловии, существует целая палитра средств, которую используют власти предержащие для ограничения доступа журналистов к информации, что является непосредственным покушением на общепризнанные права журналистов, закрепленные в целом ряде Федеральных законов и международных договоров. Одним из этих средств является аккредитация, точнее, те положения об аккредитации, которые противоречат Закону о СМИ, другим нормативным актам, регулирующим деятельность средств массовой информации. В качестве подробного введения в задания по аккредитации предлагаем Вашему вниманию статью "Смысл и бессмыслица аккредитации", подготовленную сотрудниками Фонда В. К. Ефремовой и А. Р. Ратиновым. Эта статья поможет Вам ориентироваться в теоретических и практических сложностях аккредитации, подскажет, на что обратить особое внимание при анализе ситуаций.

Заслуживают внимания попытки власти создать систему ограничений доступа к информации, используя институт аккредитации журналистов. И хотя в нашем мониторе за прошлый год зарегистрировано лишь пять конфликтов, связанных с аккредитацией и необоснованным отказом в аккредитации, на этом вопросе следует остановиться специально. Обусловлено это той угрозой свободе массовой информации, которую таят в себе Правила аккредитации, устанавливаемые и принимаемые самими организациями, аккредитующими журналистов.

В законе "О средствах массовой информации" институту аккредитации посвящена специальная статья (ст. 48). Однако само понятие в законе не определено. Согласно словарям, аккредитация, аккредитование в переводе с латинского (acredere - оказывать доверие) использовались первоначально: 1) в международном права как процедура назначения и принятия (признания) представителя страны (организации) при иностранном государстве или международной организации и 2) как процедура представления (признания полномочий) журналистов опять-таки при международных организациях. В дальнейшем это понятие стало использоваться как процедура признания полномочий журналистов применительно не только к международным организациям, но и к любым государственным органам, организациям, учреждениям, органам общественного объединения.

В соответствии со статьей 48 Закона "О СМИ" редакция имеет право подать заявку в государственный орган, организацию, учреждение, орган общественного объединения на аккредитацию при них своих журналистов. Отметим, однако, что этому праву не корреспондирует обязанность администрации, должностных лиц аккредитовать журналистов в соответствии с поданной заявкой.

Аккредитуются заявленные журналисты при условии соблюдения редакциями правил аккредитации, установленных этими органами. Таким образом, правовое регулирование аккредитации осуществляется на основе Закона "О СМИ" и правил аккредитации, утверждаемых аккредитующими субъектами.

Институт аккредитации призван регламентировать взаимоотношения СМИ с организациями, являющимися источниками информации, создавая более благоприятные условия для осуществления профессиональной деятельности журналистов. Соответствующие правила должны определять порядок аккредитации представителей средств массовой информации, основные формы работы с аккредитованными работниками СМИ в целях создания необходимых им условий обеспечения их информацией о деятельности аккредитующей организации.

Эти правила, как и любые нормативные акты, должны соответствовать Российскому законодательству, не вступать в противоречие с принципами Конституции РФ, общепризнанными нормами международного права, Законом "О СМИ", не могут противоречить нормам, обладающим большей юридической силой, ущемлять свободу массовой информации и права журналистов.

Однако, на практике существующие Правила далеко не всегда отвечают указанным требованиям. Поскольку соответствующая норма Закона о СМИ крайне скупа и нет общепризнанных Типовых правил аккредитации, то открываются широкие возможности для произвольного нормотворчества, создается угроза свободе слова.

Анализ действующих в различных организациях и учреждениях правил аккредитации показал, что многие пункты этих правил используются в качестве инструмента ограничения доступа к информации, влияния и давления на СМИ со стороны пресс-служб.

Нередко принятые в регионах, на местах правила нарушают права журналистов, предоставленные им федеральным законодательством. Идеи, которые закладываются в эти правила, порой имеют целью не облегчить журналистам доступ к информации, а расширить перечень ограничений их прав.

В числе наиболее распространенных нарушений, которые содержатся в Правилах, можно отметить требование аккредитующей организации представить биографические данные о журналисте, справки о его профессиональной деятельности, раскрыть псевдонимы аккредитуемых журналистов, предъявить в качестве необходимого условия аккредитации наличие профессионального образования, требование получения письменного разрешения должностного лица на аудио- и видеозапись и т.д.

Чрезвычайно распространено незаконное расширение оснований для отказа и лишения аккредитации. Например, проектом правил аккредитации при правительстве Ярославской области начальнику Управления по связям с общественностью предоставлено право лишать аккредитации за искажение информации о деятельности губернатора и председателя правительства и смысла принимаемых ими постановлений, что, как известно, допускается только после судебного решения.

Уместно заметить, что лишение или отказ в аккредитации в зависимости от содержания прежних публикаций нарушает права журналистов и препятствует их профессиональной деятельности. Согласно ст. 48 Закона "О СМИ" журналист может быть лишен аккредитации лишь в двух случаях: когда им нарушены правила аккредитации (которые, однако, в силу требований ст. 1 и 5 этого же закона не могут включать положений, ограничивающих свободу массовой информации и права журналистов) и если журналистом распространены не соответствующие действительности, порочащие честь и достоинство работников аккредитовавшей организации сведения, что должно быть подтверждено вступившим в силу решением суда. Никакие иные случаи, в том числе связанные с "необъективностью", "тенденциозностью" освещения, не могут служить основанием для лишения аккредитации.

Кроме того, такие понятия, как "искажение информации", "необъективность освещения", являются сугубо оценочными и могут трактоваться должностными лицами по их усмотрению и использоваться в качестве отместки за критические выступления.

С сожалением приходится констатировать, что подобные нарушения - не редкость. Наглядный пример расширительного толкования оснований для лишения аккредитации продемонстрировали вслед за президентской пресс-службой депутаты Государственной Думы, проголосовавшие за лишение аккредитации журналиста ОРТ Павла Рязанцева за репортаж, который показался депутатам недостаточно уважительным. Тем самым депутаты нарушили ими же принятый Закон, продемонстрировав образец нигилистического отношения к закону.

Многие ранее принятые Правила аккредитации, нарушающие права журналистов, продолжают действовать и поныне.

Так, администрация Воронежской области требует в заявке на аккредитацию указывать, является ли журналист штатным сотрудником редакции. Или для проведения теле- и фотосъемок на заседаниях, совещаниях и других мероприятиях редакциям средств массовой информации предписано заблаговременно получать соответствующее разрешение в спецотделе администрации, что не предусмотрено законодательством. Известно, что по Закону "О СМИ" журналисты обладают целым рядом прав, которые призваны облегчить им получение информации. Им предоставлено право посещать государственные органы и организации, предприятия, учреждения, органы общественных объединений либо их пресс-службы (п. 2 ст. 47 Закона "О СМИ"), проводить записи, в том числе с использованием средств аудио- и видеозаписи, кино- и фотосъемки (п. 6 ст. 47 Закона "О СМИ"). Более того, аккредитующий орган обязан создавать благоприятные условия для производства записи (ст. 48 Закона "О СМИ"), а не вынуждать журналистов к нерациональной трате времени на согласование с первым (секретным) отделом администрации, что представляет собой замаскированную цензуру.

Массу нарушений законодательства содержат Правила аккредитации при Парламенте Республики Калмыкия. Фактически каждый пункт этих правил вводит не предусмотренные законом ограничения прав работников СМИ. В частности, аккредитации подлежат только журналисты средств массовой информации, финансируемых из республиканского бюджета, и не подлежат аккредитации журналисты тех СМИ, учредителями которых являются общественные и коммерческие организации, частные лица. Эти же правила устанавливают, что средствам массовой информации или отдельным журналистам может быть отказано в аккредитации в случаях необъективных или тенденциозных публикаций, распространенных ранее.

Немало разногласий вызывает вопрос о том, вправе ли аккредитующий орган устанавливать квоты (нормы) для различных средств массовой информации.

Законодательством не предусмотрено установление каких-либо квот для различных СМИ. Однако на практике действующие в государственных, политических, общественных организациях Правила аккредитации содержат пункты о квотировании мест, выделяемых для прессы. Как можно оценить существующее расхождение между законодательством и практикой? Является ли это восполнением пробела в законе или посягательством на свободу массовой информации?

Сложно однозначно ответить на эти вопросы. На первый взгляд может показаться, что в данном случае налицо несоответствие данного пункта Правил положения Конституции РФ и Закону "О СМИ", поскольку ограничение числа журналистов, которые могут быть аккредитованы при том или ином органе, нарушает право редакций подавать заявки для аккредитации при них своих журналистов и тем самым вводит не предусмотренные законодательством ограничения (что противоречит положениям ст. 1, 5, 48 Закона "О СМИ"). Кроме того, ограничение числа журналистов, которых можно аккредитовать одному изданию, нарушает право граждан на оперативное получение достоверной информации о деятельности государственных органов и их должностных лиц.

В то же время не у каждого органа, учреждения имеются безграничные технические возможности. Организационные трудности, отсутствие или неподготовленность помещения, отсутствие соответствующих условий для одновременной работы большого числа представителей средств массовой информации вынуждают устанавливать нормативы (квоты) при аккредитации журналистов. Однако при этом должны быть соблюдены принципы открытости и справедливости, позволяющие обеспечить через различные СМИ информацией все категории граждан, что в значительной степени определяется критериями, по которым происходит квотирование. Они должны обеспечить гарантии плюрализма мнений в прессе, равенство доступа граждан к информации. Недопустимо, чтобы квотирование использовалось для дискриминации и отсечения неугодных чиновникам редакций и журналистов.

Изучение действующих Правил аккредитации показало, что порой устанавливаются совершенно неприемлемые критерии, например аккредитование массовой информации по рейтингу популярности. При этом не оговаривается, кем и как он будет определяться. Не исключено, что в число самых непопулярных, с самым низким рейтингом попадут в первую очередь неугодные, непокорные, критические настроенные, независимые СМИ.

Иными словами, такое положение Правил таит угрозу свободе доступа к информации, не предусмотренные федеральным законом ограничения. Речь идет не только о журналистской деятельности, но и о реализации права граждан России на свободу слова и информации.

Во избежание административного диктата, произвольного нормотворчества, видимо, следует урегулировать этот вопрос законодательно, предусмотрев принципы и критерии определения квот при аккредитации.

Учитывая необходимость решения этого вопроса, конференция "Пресс-секретарь - чиновник или журналист?" в своих рекомендациях предложила предусматривать в Правилах аккредитации квотирование мест, выделяемых для прессы. Признано целесообразным введение квот по категориям: зарубежные, центральные, региональные, местные, тематические издания; предполагается определение числа представителей различных изданий или, при ограниченных возможностях организации, перечень газет, журналов, телерадиокомпаний, специализирующихся на конкретной тематике либо имеющих наибольший тираж.

Аналогично неопределенным является положение с использованием различных видов аккредитации. Статья 48 Закона "О СМИ", определяющая правовой режим аккредитации, будучи чрезвычайно лаконичной, не дает прямого ответа на этот, как и на многие другие, вопрос.

Однако Закон "О СМИ" позволяет определить общие подходы к его решению. Изучение положений об аккредитации, принятых в центральных и региональных органах государственной власти и местного самоуправления, показало, что во многих из них содержатся указания на такие виды аккредитации, как:

• постоянная (на весь срок объявленной аккредитации постоянно освещающих деятельность аккредитующего органа и специализирующихся на этой тематике);
• временная (ограниченная меньшим сроком для выполнения конкретного задания своих редакций по освещению работы аккредитующего органа);
• специальная (при особом режиме мероприятия).

Эти же виды были рекомендованы конференцией "Пресс-секретарь - чиновник или журналист?"

Представляется, что установление видов аккредитации не противоречит Конституции РФ и Закону "О СМИ". Вместе с тем вызывает сомнение необходимость введения, наряду с перечисленными видами, разовой аккредитации сроком действия на одно мероприятие (заседание, пресс-конференцию, брифинг и др.), на котором предусмотрено присутствие представителей средств массовой информации. Думается, что этот вид аккредитации является избыточным, поскольку нельзя рассматривать наличие аккредитации как предварительное условие признания за журналистом тех прав, которые ему предоставлены законом (Конституция РФ, ст. 29; Закон "О СМИ", ст. 1, 38, 47, 58).

Даже в только что принятом "Положении о порядке аккредитации журналистов при Администрации Санкт-Петербурга на 1997 г." содержится ряд пунктов, противоречащих законодательству РФ. В частности, в заявке на аккредитацию требуется указывать тематику работы аккредитуемого журналиста. Этим же "Положением..." строго ограничен срок подачи заявки на аккредитацию. В обязанность аккредитованных журналистов вменено извещение пресс-центра о подготовке будущих материалов, касающихся деятельности Администрации. И, наконец, "Положение..." предусматривает возможность лишения аккредитации в случае "грубого искажения информации".

Нарушение прав журналистов усматривается в "Положении об аккредитации представителей средств массовой информации при Городской Думе Дубны Московской области". Один из пунктов этого "Положения..." гласит: "Предварительно материалы по аккредитации рассматриваются в депутатских комиссиях. Решение об аккредитации принимается на заседании Думы с учетом рекомендаций постоянной депутатской комиссии по народному образованию, вопросам культуры, спорта и средств массовой информации".

Однако из текста не ясно, по каким основаниям и как будут вырабатываться рекомендации депутатскими комиссиями, каким образом и в каких случаях они будут учитываться Думой при принятии решения об аккредитации. Подобная неопределенность порядка аккредитации журналистов при Городской Думе создает угрозу для представителей СМИ и может быть использована как инструмент давления на "неугодных" и "недостойных" журналистов.

Не случайно проверкой, проведенной "с подачи" Фонда защиты гласности, прокуратурой г. Дубны Московской области установлено, что "Положение об аккредитации представителей средств массовой информации и общественных объединений (общественных организаций) при Городской Думе" является правовым актом, противоречащим закону. Прокурор города принес протест на указанное "Положение...".

Нередко журналистам отказывают в аккредитации без каких-либо объяснений. Так, редакции газеты "Троицкий вариант" отказано в аккредитации журналистов при Городской Думе г. Троицка Московской области. Положения об аккредитации при Думе вообще не существует.

Некоторые руководители пресс-служб, опасаясь (по разным мотивам) повышенного интереса и критической оценки деятельности своих организаций со стороны СМИ, возражают против введения у себя аккредитации. Не желая создавать себе дополнительные сложности, они устанавливают различные барьеры на пути доступа к информации, используют организационные способы ее дозирования, устраивают своеобразную цензуру, осуществляя по своему усмотрению отбор "фаворитов" для предоставления информации.

Легко понять, как извращаются при этом нормальные деловые отношения, привносится стиль взаимных уступок, одолжений и, может быть, торгашества.

В мониторе особую группу нарушителей законодательства в информационной сфере, как ни парадоксально, составляют представители пресс-служб, пресс-секретари. В их числе пресс-секретарь Тюменской Областной Думы А. Туринцев, пресс-секретарь губернатора Санкт-Петербурга С. Иванова, пресс-секретарь премьер-министра Татарстана А. Маликов, пресс-служба администрации Красноярского края, пресс-служба Орловской областной администрации, председатель Комитета по СМИ Санкт-Петербурга Ю. Макров, пресс-секретарь департамента налоговой полиции Санкт-Петербурга.

Вопреки надеждам, которые питали журналисты при создании этого нового в России института, пресс-службы, специалисты в области "паблик рилейшнз" вместо оказания содействия прессе, оперативного и полного информирования граждан о деятельности своих организаций при помощи средств массовой информации нередко выступают в роли своеобразных цензоров.

Как показал анализ сообщений, пресс-службы и пресс-секретари зачастую заинтересованы не столько в обеспечении журналистов информацией, сколько в отстаивании интересов ведомств, которые они представляют. Фактически они выполняют функции не проводников информации, а ее фильтров.

Так, по сообщению регионального отделения Центра, председатель Комитета по СМИ Санкт-Петербурга на заседании с пресс-секретарями органов Правительства С.-Пб. заявил о необходимости ограничить контакты представителей мэрии с журналистами. По его словам, чиновники позволяют себе высказывать слишком много личных мнений и комментариев.

Как бы реализуя и претворяя в жизнь эту общую установку, пресс-секретарь губернатора Санкт-Петербурга Светлана Иванова заявила, что намерена лично определять список журналистов, которые будут допускаться к освещению официальной деятельности губернатора и его служб, что разрешение на освещение подобных мероприятий нужно получать заблаговременно и лично у нее.

Мы не располагаем данными о том, кем по образованию и профессиональному положению являются те пресс-секретари, которые попали в монитор в качестве нарушителей. Однако, согласно экспертному опросу работников пресс-служб, проведенному исследовательской группой "ЦИРКОН", из сотни опрошенных респондентов большинство были в прошлом профессиональными журналистами, 61% имели журналистское или смежное, филологическое образование; по профессиональному опыту - 70% опрошенных работников пресс-служб прежде работали в СМИ. Отсюда и надежды на понимание ими проблем журналистского сообщества, которые, к сожалению, зачастую не оправдываются. Сказываются, видимо, специфика работы во властных структурах, характер выполняемых функций, которые, по результатам того же опроса, сами респонденты оценили скорее как чиновничьи.

Представители пресс-служб наглядно продемонстрировали это в тех конфликтах, которые занесены в монитор. Например, созданный Саратовской областной администрацией Комитет по анализу информации и печати, призванный выполнять обязанности пресс-службы, присвоил себе функции управления местной прессой, используя ее зависимое положение, поскольку финансируется она за счет бюджета.

В период избирательной кампании Комитет рассылал редакциям предписания, обязывая публиковать подготовленные неким "Агентством" агитационно-пропагандистские материалы в пользу Президента РФ и тотчас же докладывать об исполнении.

Трудно представить себе более откровенное извращение отношений власти и прессы. Вмешательством Фонда удалось хотя бы формально наказать виновных за такое посягательство на профессиональную самостоятельность СМИ.

Не вызывает сомнений настоятельная необходимость правового регулирования деятельности пресс-служб, пока еще не предусмотренных законом, и устранения пробелов в регламентации института аккредитации СМИ, используемых для сокрытия общественно значимой информации и ограничения доступа к ней журналистов.

Таким образом, Вы сами можете убедиться, какое количество трудностей и нестыковок таит в себе проблема аккредитации. Предлагаемые ниже выдержки из различных Положений об аккредитации проиллюстрируют те достаточно типичные нарушения прав журналистов, препятствующие их профессиональной деятельности, с которыми приходится сталкиваться Вашим коллегам.

Мы умышленно включили в пособие ограниченное число Положений об аккредитации. Эти положения постоянно меняются, включая в себя все новые и новые более совершенные формы и способы ограничения журналистской деятельности, и у Вас будет возможность (к сожалению, будет) найти дополнительный материал по аккредитации и те нарушения, которые содержит то или иное положение.

ПРАВИЛА
аккредитации журналистов и средств массовой информации
при Парламенте Республики Калмыкия

1. Аккредитации при Парламенте Республики Калмыкия подлежат журналисты средств массовой информации, финансируемых из республиканского бюджета.

2. Аккредитации при Парламенте Республики Калмыкия не подлежат журналисты средств массовой информации, учредителями которых являются общественные и коммерческие организации, частные лица.

3. Средствам массовой информации или отдельным журналистам может быть отказано в аккредитации в случаях необъективных или тенденциозных публикаций, распространенных ранее.

4. Для аккредитации журналистов при Парламенте Республики Калмыкия редакции средств массовой информации представляют заявку в письменном виде:

• от газет в количестве не более двух журналистов;
• от телерадиовещательной компании Республики Калмыкия в количестве, исходя из передач, выпускаемых в эфир на государственных языках республики.

5. Аккредитованные журналисты имеют право освещать работу сессий, участвовать в проведении пресс-конференций, брифингов, круглых столов и иных форм работы по наиболее важным вопросам, рассматриваемым на заседаниях сессий, за исключением случаев, когда принято решение о проведении закрытого мероприятия.

6. В случаях публикации материалов, искажающих деятельность Парламента Республики Калмыкия, распространения сведений, порочащих честь и достоинство Председателя Парламента Республики Калмыкия, депутатов Парламента Республики Калмыкия, журналист может быть лишен аккредитации.

7. Аппарат Парламента Республики Калмыкия извещает аккредитованных журналистов о заседаниях сессий Парламента Республики Калмыкия и других мероприятиях и обеспечивает аккредитованных журналистов материалами сессий.

Положение о порядке аккредитации средств массовой информации при администрации Воронежской области

...

3. Для получения аккредитации журналисту и редакциям СМИ необходимо представить заявку на аккредитацию и анкету, в которой отражаются следующие данные:

• Ф.И.О. журналиста;
• название СМИ и должность журналиста;
• адрес СМИ и телефон руководителя;
• является журналист постоянным сотрудником или нет;
• номер редакционного удостоверения.

...

13. Редакциям СМИ для проведения теле- и фотосъемок на заседаниях, совещаниях и других мероприятиях, проводимых администрацией области, необходимо заблаговременно подать заявку пресс-секретарю главы администрации области или руководителю службы общественных отношений и получить соответствующее разрешение, согласованное с 1-м отделом администрации области.

Положение об аккредитации СМИ на заседаниях Правительства Ярославской области и совещаниях с участием Губернатора и Председателя Правительства области

...

11. Представители средств массовой информации могут быть лишены аккредитации:

• за нарушение Закона РФ "О средствах массовой информации";
• за искажение информации о деятельности Губернатора и Председателя Правительства области и смысла принимаемых постановлений.

Содержание раздела Библиотека

HOME