proxy  статьи  библиотека  softice  free_юр.консультация  hard  iptv

Передовые национальные антикоррупционные стратегии: уроки для России

Сегодня, оценивая уровень коррупции в мире, можно говорить об условной градации всех стран на две большие категории - те, которые успешно справляются с этой проблемой, и те, для которых коррупция представляет неразрешимые трудности.

Идея вычленения антикоррупционных программ, доказавших на практике свою эффективность, представляет огромные перспективы для заимствования положительного зарубежного опыта, особенно в условиях отсутствия, как известно, отечественного реально действующего механизма борьбы с коррупцией.

Достаточно чистыми в отношении коррупции странами, которые входят в первую двадцатку по рейтингу коррумпированности, сформировавшими на государственном уровне антикоррупционную стратегию, являются Финляндия, Дания, Новая Зеландия, Исландия, Сингапур, Швеция, Канада, Нидерланды, Люксембург, Норвегия, Австралия, Швейцария, Великобритания, Гонконг, Австрия, Израиль, США, Чили, Ирландия, Германия, Япония.

Некоторые особенности организации антикоррупционной деятельности в вышеуказанных странах сводятся к следующему. Коррупция осознаётся правительствами этих стран как серьёзная проблема национальной безопасности. При этом коррупция рассматривается как внешняя и внутренняя угроза. Поэтому усилия по ограничению коррупции в этих странах масштабны и, как правило, институциализированы.

Например, система борьбы с коррупцией в Нидерландах включает, в частности, следующие ключевые процедурные и институциональные меры.

- Система мониторинга возможных точек возникновения коррупционных действий в государственных и общественных организациях, и строгого контроля за деятельностью лиц, находящихся в этих точках. Система подбора лиц на должности, опасные с точки зрения коррупции.

- Система наказаний за коррупционные действия, при этом основной мерой является запрещение работать в государственных организациях и потеря всех социальных льгот, которые предоставляет государственная служба.

- Система поощрений позитивных действий должностных лиц, направленная на то, чтобы чиновнику было выгодно и в материальном плане, и в моральном вести себя честно и эффективно.

- Создана система государственной безопасности по борьбе с коррупцией типа специальной полиции, обладающей значительными полномочиями по выявлению случаев коррупции.

В Израиле антикоррупционная атмосфера обеспечивается, наряду с аналогичными мерами, применяемыми в Нидерландах, системой “определённого дублирования мониторинга” за возможными коррупционными действиями. Он осуществляется правительственными организациями и специальными подразделениями полиции, ведомством Государственного контролёра, обладающего независимостью от министерств и государственных ведомств, и общественными организациями типа "Ведомства за чистоту правительства". Эти организации исследуют возможные коррупционные точки, а в случае их обнаружения информируют органы расследования. Причём полученная информация должна в обязательном порядке доводиться до общественности.

В Израиле, в силу значительных социальных льгот для чиновников и безжалостного их наказания при обнаружении коррупции, низовая коррупция практически отсутствует. Доведённых до суда коррупционных преступлений в Израиле не более 5%, тем не менее, репутация человека, замешанного в коррупционном скандале, крайне нежелательна. Аналогичная ситуация в Ирландии. Дело в том, что в этих странах государство построено в результате многовековой борьбы. Поэтому государственный чиновник, уличённый в коррупции, рассматривается с точки зрения морали как враг государства.

В целом это положение характерно и для Канады. Уголовный кодекс Канады приравнивает взяточничество к нарушению конституции и акту государственной измены. Уголовному наказанию подлежит как получившее взятку лицо, так и давшее её. Нормы Конституционного права Канады направлены как против зависимости парламента от бизнеса, так и против использования депутатами служебного положения в корыстных целях⁴.

Существует довольно распространённое мнение, что коррупцию можно победить с помощью сильного государства, диктатуры, репрессий. Однако китайский опыт, где показательные расстрелы проворовавшихся чиновников давно стали “делом обычным”, подтверждает обратное. Репрессивные меры при кажущейся эффективности вряд ли дадут желаемый результат – взяточников, если и убавится, то ненамного, а суммы взяток автоматически взлетят до небес как плата за повышенный риск. Во всяком случае, в Китае дело обстоит именно так – всех не перестреляешь. Кроме того, репрессивные меры могут привести к резкому усилению одной из “корпораций чиновничества” – правоохранительных органов, которые получат монопольное право решать, кого казнить, а кого миловать, со всеми вытекающими последствиями.

Демократический режим хоть и не гарантирует свободу от коррупции, но обеспечивает больше возможностей для борьбы с ней. Во-первых, конкуренция партий разоблачает коррупцию правящей верхушки. Во-вторых, свобода слова позволяет прессе контролировать государственных чиновников. Гражданское общество, как институт присущий демократическому режиму, способно повысить эффективность деятельности независимых комиссий по борьбе с коррупцией. Успешно подобные органы функционируют в Гонконге, Сингапуре, Малайзии, Тайване.

В ЮАР уровень коррупции сегодня ниже, чем в Греции или Чехии. Добились этого с помощью принятия новых законов (в частности, обязав правительство отчитываться перед парламентом), обязательной подачи чиновниками имущественной декларации и депутатами, вообще максимальной открытости государственной системы. Например, в ЮАР регулярно проводятся публичные заседания государственного комитета по контролю за расходованием государственных средств.

Другой пример – Ботсвана. Там с бурным ростом коррупции помогли справиться следующие меры: повышение заработной платы чиновникам с одновременным сокращением их числа и упрощением структуры государственных учреждений, а также немедленные и неотвратимые санкции за любые проявления коррупции.

В последнее время большое значение приобрело внедрение "культуры прозрачности" как важного фактора успеха борьбы с коррупцией. Открытость информации, в первую очередь в системе государственного администрирования, свобода прессы, участие гражданского общества в мониторинге деятельности государства значительно препятствуют распространению коррупции. Применение новых интернет технологий для достижения прозрачности, представления информации, вовлечения общественности и распространение данных прочно вошло в практику

Ярким примером "культуры прозрачности" является Сеул. Здесь с 1999 г. действует программа “OPEN” - онлайновая система контроля за рассмотрением заявлений граждан чиновниками городской администрации, которая произвела настоящую сенсацию среди национальных антикоррупционных программ. Она явилась показателем реализованной политической воли на борьбу с коррупцией.

Свободный доступ к информации о состоянии дела исключает необходимость личных контактов с чиновниками или предложения им взяток с целью ускорить завершение процесса принятия решения. Таким образом, “OPEN” путём исключения личного общения чиновников и граждан, как необходимого условия существования коррупции, выполняет основную свою задачу - предупреждение коррупционных деяний и восстановление доверия граждан к городской администрации.

В России власти Санкт-Петербурга намерены использовать в борьбе с коррупцией среди чиновников опыт Сеула. К такому выводу пришли участники заседания политсовета регионального отделения Союза Правых Сил Санкт-Петербурга, состоявшегося в мае 2002 года. По их данным, в результате реализации этой программы коррупция среди чиновников в столице Южной Кореи уменьшилась в шесть раз. В связи с этим политсовет поручил фракции "Союза правых сил" в Законодательном собрании города и своей программной комиссии разработать ряд законопроектов, которые были бы направлены на внедрение принципов сеульской программы в деятельность органов исполнительной власти Санкт-Петербурга.

Эталонным назвали новый закон Южной Кореи “О борьбе с коррупцией”, вступивший в силу с 1 января 2002 г., но уже получивший широкое международное признание. В соответствии с ним право начинать расследование о коррупции фактически предоставлено любому совершеннолетнему гражданину страны: комитет по аудиту и инспекции (так называется в стране главный антикоррупционный орган) обязан начать расследование обвинений по любому заявлению.

Антикоррупционная политика Сингапура впечатляет своими успехами. Её центральным звеном является постоянно действующий специализированный орган по борьбе с коррупцией - Бюро по расследованию случаев коррупции, обладающее политической и функциональной самостоятельностью. Этот независимый орган расследует и стремится предотвращать случаи коррупции в государственном и частном секторе экономики Сингапура, при этом в Акте о предотвращении коррупции коррупция точно квалифицированна с точки зрения различных форм “вознаграждения”. Бюро проверяет случаи злоупотреблений среди государственных чиновников и сообщает о них соответствующим органам для принятия необходимых мер в дисциплинарной области. Бюро изучает методы работы потенциально подверженных коррупции государственных органов с целью обнаружения возможных слабостей в системе управления. Если выясняется, что подобные пробелы могут привести к коррупции и злоупотреблениям, Бюро рекомендует принятие соответствующих мер главам этих отделов.

Главная идея антикоррупционной политики Сингапура заключается в "стремлении минимизировать или исключить условия, создающие как стимул, так и возможность склонения личности к совершению коррумпированных действий". Это достигается за счет целого ряда антикоррупционных принципов, в частности: 1) оплата труда государственных служащих согласно формуле, привязанной к средней заработной плате успешно работающих в частном секторе лиц; 2) контролируемая ежегодная отчётность государственных должностных лиц об их имуществе, активах и долгах; прокурор вправе проверять любые банковские, акционерные и расчётные счета лиц, подозреваемых в нарушении Акта о предотвращении коррупции; 3) большая строгость в делах о коррупции именно в отношении высокопоставленных чиновников для поддержания морального авторитета неподкупных политических лидеров; 4) ликвидация излишних административных барьеров для развития экономики.

Борьба с коррупцией является одним из ключевых факторов экономического успеха Сингапура.

Японский опыт борьбы с коррупцией доказывает, что отсутствие единого кодифицированного акта, направленного на борьбу с коррупцией, не препятствует эффективному решению проблемы. Нормы антикоррупционного характера содержатся во многих национальных законах.

Особое значение японский законодатель придаёт запретам в отношении политиков, государственных и муниципальных служащих. Они, в частности, касаются многочисленных мер, которые политически нейтрализуют японского чиновника в отношении частного бизнеса как во время службы, так и после ухода с должности.

Как и в Сингапуре, Японский законодатель устанавливает строгие ограничения финансирования избирательных кампаний, партий и иных политических организаций, вводит жестко регламентированный порядок осуществления пожертвований в пользу кандидатов на выборах, политических фондов, устанавливает порядок отчетности по поступающим к ним и расходуемым ими средствам. Нарушение положений закона влечёт применение санкций, распространяющих своё действие на ответственные лица как представляющей, так и получающей политические пожертвования стороны, а также и на посредников между ними.

Японский законодатель квалифицирует как уголовное преступление действия политиков, пробивающих за вознаграждение от заинтересованного лица выгодное для него решение путём воздействия на государственных, муниципальных служащих, а также служащих юридических лиц с 50%-ным капиталом государства или местного самоуправления.

В Японии, как и во многих странах, одним из главнейших направлений борьбы с коррупцией является кадровая политика. Государственное администрирование построено здесь на принципе меритократии и ориентировано на службу. Японским чиновникам гарантирована достойная оплата труда.

Большое внимание японский законодатель уделяет этичному поведению политиков и служащих. С апреля 2000 г. в стране действует Закон “Об этике государственных служащих”, а так же утверждённые правительственным указом этические правила государственного служащего и нормы административных наказаний за их нарушение. В этических правилах государственного служащего даются развёрнутое определение “заинтересованного лица” и подробный перечень неэтичных действий, что исключает произвольное толкование требований закона.

В Японии признают, что Закон “Об этике государственных служащих” оставляет лазейки для злоупотреблений. Так, данный закон не распространяется на политиков – депутатов парламента, назначаемых на правительственные посты. В этой связи в японской прессе замечают, что объектом аналогичного закона, принятого в 1978 году в США, являются все без исключения правительственные должностные лица.

В апреле 2001 г. в Японии вступил в силу Закон "О раскрытии информации". Этот акт гарантирует гражданам право на доступ к официальной информации, имеющейся у правительственных учреждений, и возможность подать апелляцию в Совет по контролю за раскрытием информации в том случае, если правительство решит не раскрывать определённую информацию. Эти условия позволили общественным группам разоблачить несколько случаев коррупции.

Таким образом, в Японии приоритетными в сфере борьбы с коррупцией стали: 1) меры политической экономии (подотчётность политического руководства, реформа финансирования политических партий и кампаний); 2) реформа государственной службы (достойная оплата труда, система стимулов, принцип меритократии); 3) обеспечение гражданских свобод (система социально-правового контроля и морального воздействия на политиков со стороны гражданского общества).

В законодательстве США понятие коррупции должностных лиц определено достаточно широко. Оно включает ряд противоправных деяний, предусмотренных в основном в четырёх главах раздела 18 Свода Законов: 1) “Взяточничество, нечестные доходы и злоупотребление своим положением публичными должностными лицами”; 2) “Должностные лица и служащие по найму”; 3) “Вымогательство и угрозы”; 4) “Выборы и политическая деятельность”.

Уголовному преследованию за взяточничество в США подвергаются не только те, кто получает взятки, но и те, кто их даёт. В Своде Законов детально указано, какие категории должностных лиц понимаются под лицами, получающими взятки. Ответственности за дачу взятки подлежит всякий, кто даёт, предлагает, обещает что-либо ценное публичному должностному лицу или кандидату на эту должность с противоправной целью. Важно, что наказанию за взяточничество наряду с ныне функционирующим подлежит как бывший, так и будущий служащий.

Законодательство США, как и Японии, предусматривает ограничение деловой активности бывших государственных должностных лиц после ухода из органов государственной власти.

Своеобразным видом должностного злоупотребления является подкуп с целью использовать влияние при назначении на государственную должность. В данном случае речь идёт не о взятке в собственном смысле, вознаграждение принимается или даётся за одно лишь обещание использовать в будущем своё влияние. Субъектом этого преступления может быть не только частное лицо, но и фирма, корпорация.

Во избежание распространения скрытой формы незаконного использования должностного положения, законодательство регламентирует ситуации, определяемые в американском праве понятием "конфликт интересов". В Министерстве юстиции США действует специальный отдел, нацеленный на борьбу с преступлениями, связанными с конфликтом интересов. Законодательное закрепление “конфликта интересов” призвано гарантировать, чтобы частные соображения не оказывали чрезмерного влияния на решения государственной важности, чтобы справедливость и равное отношение были проявлены к тем, кто имеет дело с правительством.

В России проект "Кодекса поведения государственных служащих" впервые даёт определение "конфликта интересов". Он также утверждает правила антикоррупционного поведения во избежание подобных ситуаций. Однако, из содержания этого акта вытекает, что подобные ситуации возможны лишь среди должностных лиц категорий "Б", "В", а также муниципальных служащих.

В США в ряду должностных преступлений, связанных с выборами и политической деятельностью, предусматривается ответственность кандидатов на какие либо выборные должности, которые в обмен на поддержку своей кандидатуры обещают, кому бы то ни было, назначение на публичную или частную должность или получение работы по найму. Ответственность наступает и для тех, кто в период проведения политической кампании обещает работу по найму или иную выгоду за участие в политической деятельности, выступление "за" или "против" кандидата.

В США расследованием уголовных дел в отношении высших должностных лиц занимается независимый прокурор, назначаемый специальным подразделением окружного федерального суда в Вашингтоне. С.А. Денисов предлагает заимствовать эту практику с некоторыми поправками – назначать коллегию Главной контрольной комиссии на съезде судей, поскольку судебная власть наименее политизирована и наиболее законопослушна. Более того, комитеты конгресса США имеют право расследования фактов правонарушения, совершаемых президентом и высшими должностными лицами. Российская же Конституция устранила всякий парламентский контроль за исполнительной и судебной властью.

Однако, США принимает законодательные инициативы не только в отношении коррупции, существующей в рамках национальных границ, но и в связи с практикой международной коррупции. США стали первой страной, принявшей закон “О зарубежной коррупционной практике” (1977 г.), который запрещает подкуп иностранных чиновников.

Как видно, за рубежом антикоррупционное законодательство развивается в сторону использования всего арсенала правовых средств борьбы (не только уголовно-правовых) и с акцентом на предупреждение коррупции. Отечественное законодательство о борьбе с коррупцией до настоящего времени носит “фрагментарный” и “лукавый” характер. Содержащиеся в российском праве антикоррупционные нормы несовершенны, возникают значительные трудности при их реализации.

Ввиду обострённой криминальной ситуации в России и той опасности, которую коррупция представляет для российской государственности, назрела реформа отечественного антикоррупционного законодательства, обеспечивающая эффективную правовую защиту личности, общества и государства от мздоимства и чиновничьего произвола. В основе такой реформы должна быть бескомпромиссная воля государства и принятие, благодаря её усилию, комплексного закона прямого действия, предназначенного для борьбы с коррупцией. Однако, он будет эффективен при условии его прямого действия, наличия собственного предмета правового регулирования, восполнения существующих пробелов в праве и устранения недостатков, определения комплекса мер борьбы с коррупцией и создания механизма их осуществления.

К сожалению, ни законопроект "О противодействии коррупции", ни "Основы антикоррупционной политики" (находящиеся в настоящее время на рассмотрении в Государственной Думе РФ) не отвечают вышеперечисленным условиям. И если первый в его первозданном виде может стать узаконенным прикрытием, ширмой для коррупционных деяний, то "рамочный" характер второго не позволяет рассчитывать на его скорую результативность.

Сегодня в цепи проблем, связанных с системной коррупцией в России, центральным звеном является коррупция на верхнем уровне управления государством. Поэтому целесообразно разработать закон, который позволит направить имеющиеся ограниченные ресурсы на первоочередную борьбу не с “низовой” коррупцией, а на ту часть данного явления, которая является системообразующей. Введение действенной системы контроля и предупреждения коррупции на верхнем уровне управления государством создаст необходимые объективные и субъективные предпосылки распространения соответствующих процедур и норм поведения на нижестоящих уровнях публичного управления.

С учётом сказанного, целесообразным выглядит предложение Г. Мишина о необходимости сконцентрировать усилия на подготовке проекта специального антикоррупционного федерального закона “О противодействии коррупции на верхнем уровне управления государством”. При этом он должен быть максимально конкретным, исключать положения, позволяющие их двойственное толкование, содержать минимум отсылочных норм, а при наличии таковых указывать конкретные законы.

С учётом зарубежного опыта следует продумать формирование в России института независимого прокурора. “Никакие этические соображения не могут сравниться по силе предупредительного воздействия с опасением … быть разоблачённым и наказанным. Честность … должна постоянно подкрепляться страхом перед хорошо работающим прокурором”.

Сегодня коррупция представляет угрозу не только на уровне национальном, но и транснациональном, поэтому в предлагаемый закон “О противодействии коррупции на верхнем уровне управления государством” необходимо включить меры предупреждения международной коррупции. Кроме того, дополнить Уголовный кодекс РФ принципиально новыми нормами об ответственности за международную коррупцию.

Конкретное наполнение российской антикоррупционной стратегии следует поставить в зависимость от тщательного и всестороннего изучения и учёта вышеописанного зарубежного опыта, соответствующих международных конструктивных рекомендаций. В России необходимы те ключевые реформы, которые наиболее популярны и эффективны за рубежом и касаются, в первую очередь, политической экономии, экономической политики, государственной службы и внедрения "культуры прозрачности".

х х х

Стратегия противодействия коррупции должна дифференцироваться в зависимости от степени поражённости общества данным явлением. Вот почему мы, рассмотрев антикоррупционную политику Японии, Сингапура, Сеула, США, столкнулись с таким разнообразием механизмов воздействия на коррупцию.

Актуальность проведённого сравнительно-правового анализа антикоррупционных инициатив в этих странах представляется несомненной. Оно преследовало цели выявления особенностей антикоррупционной политики отдельных стран, которые позволяют им успешно осуществлять мероприятия по борьбе с коррупционными преступлениями, а также выяснения направлений, по которым (не механически, а в рамках отечественных правотворческих традиций, в первую очередь с учётом сложившейся системы уголовно-правовых норм и принятой законодательной техники) определённый опыт зарубежного законодателя можно было бы перенести на российскую почву, что является весьма насущной задачей.

Проведённый анализ особенностей борьбы с коррупционными преступлениями в Японии, Сингапуре, Сеуле, США позволяет сформировать представление об основах передовой национальной антикоррупционной стратегии, развитие которых необходимо в России. Во-первых, сильная политическая воля высшего руководства государства к борьбе с коррупцией и сформированная на её основе единая государственная политика в области борьбы с коррупцией, включающая комплекс мер государственного, политического, экономического, социального и правового характера. Во-вторых, организованный социальный контроль со стороны гражданского общества за всей системой государственного администрирования (непременным условием для этого является создание атмосферы прозрачности) и обеспеченная возможность возбуждения в этих рамках уголовного преследования правонарушителей. В-третьих, жесткая подотчётность лиц, наделённых властными полномочиями, перед реально независимым органом, осуществляющим мониторинг чистоты деятельности государственных служащих, а так же наделённым полномочиями по привлечению к ответственности должностных лиц вне зависимости от их положения в иерархической структуре власти. Эти положения, как представляется, являют собой фундамент успешной национальной антикоррупционной политики.

Международно-правовые средства борьбы с коррупцией

Транснациональность коррупции на современном этапе исторического развития требует принятия глобальных мер на международном уровне для нейтрализации угрозы, которую она представляет для безопасности всего мирового сообщества. Необходима международная антикоррупционная стратегия как комплекс правовых, политических, организационных мер, направленных на: 1) формирование антикоррупционной настроенности общества; 2) повышение осведомлённости о вреде коррупции; 3) обеспечение международных стандартов квалификации коррупционных правонарушений, унификации юрисдикционных параметров; 4) создание атмосферы прозрачности, в первую очередь, в финансовой сфере для обеспечения возможности выявления коррупционных деяний; 5) соблюдение принципа неотвратимости наказания; 6) обеспечение справедливого возмещения ущерба от коррупционных преступлений пострадавшим субъектам.

И если на достижение первых двух целей направлены усилия практически каждой организации, которая занимается проблемами борьбы с коррупцией, то для Трансперенси Интернэшнл подобная деятельность является приоритетной сферой, поскольку подчинена цели создания самой организации. Главнейшая задача ТИ - формирование антикоррупционной среды, которая исключала бы возможность существования и распространения коррупции. Важнейшим направлением по реализации этой идеи является формирование антикоррупционных коалиций, которые должны не только принимать международные акты, противостоящие взяточничеству, но и воплощать в жизнь их содержание, устанавливая критерии законного и нравственного поведения. ТИ активно работает над обеспечением публичной осведомленности о рассматриваемой проблеме (в частности, путём создания ежегодных выпусков Индекса Восприятия Коррупции) с тем, чтобы усилить антикоррупционную настроенность обществ всего мира, создать атмосферу нетерпимости к коррупции.

На достижение последующих указанных целей антикоррупционной политики направлены международно-правовые акты различных международных организаций. Однако, в большинстве своём они решают лишь отдельные аспекты проблемы коррупции.

Конвенция Организации Экономического Сотрудничества и Развития по борьбе со взяточничеством должностных лиц иностранных государственных органов при проведении международных деловых операций (вступила в силу в феврале 1999 г.) посвящена конкретному вопросу – объявлению преступлением дачу взяток иностранным государственным чиновникам при осуществлении коммерческой деятельности.

ОЭСР имеет лишь ограниченные амбиции в рассматриваемой сфере, касающиеся создания ровного “игрового поля” коммерции без коррупции. Подход к коррупции в основном ориентирован на “сторону предложений” - направлен на сокращение притока коррумпированных платежей в соответствующие рынки путём применения санкций к активным взяткодателям и их соучастникам, а также путём обеспечения системы превентивных мер. Очевидно, что такой подход является однобоким, недальновидным, зависимым от действий, предпринимаемых на “стороне спроса”.

Важность же правовой инициативы ОЭСР, направленной на борьбу с коррупцией, определяется тремя моментами. Во-первых, она сокращает приток коррупционных платежей в страны как Севера, так и Юга. Это напрямую способствует созданию благоприятной атмосферы для осуществления надлежащего государственного управления и соблюдения справедливых условий торговли. Во-вторых, она сыграла роль своего рода катализатора, стимулировавшего деятельность международных правительственных организаций, частного сектора и гражданского общества в целом и способствовала существенному изменению политики в последние 10 лет. В-третьих, она могла бы служить прецедентом для разработки норм управления в глобальных масштабах.

Интересно, что по данным исследований, проведённых ТИ, 45% из 230 генеральных директоров большинства компаний Соединённых Штатов и других стран ничего не знают об этой Конвенции. Из 55% респондентов, которые были хорошо осведомлены о деятельности ОЭСР, 43% заявили, что не собираются пересматривать деловую политику их компаний в целом или отдельные инциденты дачи взяток даже несмотря на то, что 33% из 779 опрошенных бизнесменов заявили, что уровень взяточничества за последние пять лет значительно вырос. Таким образом, главной темой дебатов по поводу коррупции является противоречие между глобальными принципами и локальной практикой.

Тем не менее, рассмотренная Конвенция ОЭСР является предпосылкой для восстановления атмосферы здоровой конкуренции в коммерческой среде. Благодаря этому договору, помимо решения проблемы справедливых условий торговли, каждый, кто ведёт бизнес за границей, получит выгоду от существенного сокращения крупных незаконных платежей, перечисляемых в ту или иную страну.

Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию 1999 г. значительное внимание уделяет мерам, которые необходимо принять на национальном уровне. Конвенция определяет 13 видов коррупционных преступлений, десять из которых вполне могут быть сведены к конкретизации двух традиционных проявлений подкупа - взяточничества: получения взятки и дачи взятки. Конкретизация происходит по субъекту, в отношении национальных государственных должностных лиц, членов национальных государственных собраний, иностранных государственных должностных лиц и членов иностранных государственных собраний, представителей частного сектора, должностных лиц международных организаций, членов международных парламентских собраний, судей и должностных лиц международных судов. В числе такого рода преступных деяний Конвенция предусматривает также использование служебного положения в корыстных целях, отмывание доходов от преступлений, связанных с коррупцией и преступления, касающиеся операций со счетами.

В Конвенции о гражданско-правовой ответственности за коррупцию 1999 г. предпринята попытка определения коррупции (с оговоркой: для целей настоящей Конвенции). Статья 2 характеризует “коррупцию” как требование, предложение, предоставление или принятие, прямо или косвенно, взятки или другого недолжного преимущества, которое извращает надлежащее исполнение обязанностей получателем взятки или недолжного преимущества.

Важным аспектом первой конвенции является регламентация наказания и выдачи преступников. После подписания в январе 1999 г. значительным числом европейских стран (включая Россию) Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию лица, совершившие коррупционные преступления, уже не смогут использовать территорию этих стран для того, чтобы избежать уголовного преследования (как это происходило при отсутствии двустороннего соглашения об экстрадиции между конкретными странами). Однако это не лишит их возможности выбирать страну с наиболее мягким наказанием за совершённые коррупционные правонарушения. Во второй Конвенции акцент сделан на возмещении ущерба, предусмотрено право лиц, пострадавших от коррупционных действий, инициировать действия в целях получения полного возмещения за причинённый ущерб.

Дальнейшее развитие уголовного законодательства европейских стран об ответственности за коррупционные преступления будет происходить в направлении имплементации её норм во внутреннее законодательство стран, входящих в Совет Европы (с учётом национальных традиций той или иной страны). Представляется, что это будет сравнительно легко достигнуть, например, в УК Испании и УК Франции, нормы об ответственности за коррупционные преступления которых в известной степени явились прообразом конвенционных норм. К сожалению, проблемным представляется процесс имплементации этих норм в УК РФ. Принимая во внимание имеющиеся различия, будет сложно устранить их путём простых изменений и дополнений уголовного законодательства России.

Рассмотренные конвенции, являющиеся частью разрабатываемой системы антикоррупционной борьбы в рамках Совета Европы, могли бы, как справедливо отмечает Е.В. Швец, способствовать усилению борьбы с коррупцией в России, хотя использование их инициатив возможно, как представляется, только с учётом национальных интересов и исторического опыта России и адаптации к современным российским условиям.

Несмотря на различие применяемых методов, цели Конвенций Совета Европы достаточно схожи с целью Межамериканской Конвенцией по борьбе с коррупцией Организации Американских Государств (ОАГ) 1996 г. Это региональное соглашение (подписанное большинством членов ОАГ, включая США) требует, чтобы государства-члены приняли меры как против разрушительных действий коррупции на территориях, подчинённых их конституциям, так и действий, совершённых их соотечественниками и резидентами за границей. Согласно соглашению действия, относимые к коррупции, признаются вне закона, независимо от активной или пассивной формы коррупции.

Конвенция предусматривает и оказание взаимной помощи органами государств-участников Конвенции в расследовании и судебном преследовании коррупционных действий, а также в розыске и наложении ареста на полученные доходы.

Рассмотренная Конвенция ОАГ уже подписана, но ещё не вступила в силу. Некоторые меры, предложенные соглашением, пока не снабжены механизмом реализации. Тем не менее, ОАГ в настоящее время разрабатывает более обширный комплекс мероприятий по борьбе с коррупцией, включая также меры не уголовно-правового характера.

Меры против распространения коррупции принимают и такие специализированные организации как Всемирная Торговая Организация (ВТО), Международная Торговая Палата (МТП).

ВТО занимается вопросами обеспечения прозрачности, открытости и соблюдения должных процедур государственных поставок, для создания условий прозрачности и открытости международного сотрудничества в области снабжения. В этой сфере действует Соглашение о государственных поставках 1996 г., однако, оно не получило широкого признания (только 24 члена ВТО являются участниками Соглашения).

В рамках МТП действует свод юридически необязательных Правил этики делового поведения 1996 г. Поскольку эти правила призывают организации международного публичного права типа Всемирного банка принимать меры по борьбе с коррупцией, они в основном обращены и касаются поведения участников корпораций. Они запрещают коррупцию в широком её значении, которое включает вымогательство, взяточничество, вознаграждения, платежи агентам, превышающие соответствующее вознаграждение за оказание легитимных услуг, взносы и вклады в пользу политических партий, комитетов или отдельных политических деятелей, если они не заявлены и осуществлены в нарушение соответствующего закона. Правила также требуют соответствующей финансовой документации и аудита от предприятий, предусматривают контроль и проведение процедур оценки внутри каждого предприятия, чтобы гарантировать установление и применение санкций к руководителю или служащему, несущему ответственность за нарушение правил. Они также говорят о необходимости принятия Кодекса поведения для каждой отдельной компании (с предлагаемыми примерами). Правила предусматривают координацию действий между штаб-квартирой МТП и её национальными комитетами по вышеупомянутому вопросу, а также по распространению применения самих правил на национальном и международном уровнях.

Всемирный Банк, уделяя значительное внимание проблеме коррупции, и базируясь на собственных исследованиях, заявил о необходимости рассматривать коррупцию как “симптом фундаментальных проблем государства”, а не как основной или единственный фактор, определяющий “болезни общества”. И в связи с этим представляет программу ключевых реформ, необходимых для совершенствования государственного управления и борьбы с коррупцией.

Среди направлений реформы государственного управления Всемирный Банк особенно выделяет: 1) Развитие конкуренции и демонополизация рынка; 2) Подотчетность политического руководства; 3) Государственное администрирование, построенное на принципе меритократии и ориентированное на службу; 4) Прозрачность и подотчётность в управлении государственными средствами; 5) Обеспечение власти закона; 6) Информированность граждан; 6) Внедрение "Культуры прозрачности". По каждому из направлений разработан комплекс мер, направленных на достижение поставленной цели. Однако, все они носят характер рекомендательных инициатив.

Значительное внимание проблеме коррупции уделяет Организация Объединённых Наций. В рамках Глобальной программы ООН по борьбе с коррупцией оказывается помощь странам в её выявлении, предупреждении и пресечении. Согласно программе, цель любой национальной программы состоит в том, чтобы, во-первых, повысить риск и издержки коррумпированности; во-вторых, создать такую атмосферу неподкупности, которая изменила бы правила игры и поведение её участников, в-третьих, обеспечить в конечном счёте соблюдение законности. В частности, в рамках программы разрабатываются механизмы, содействующие большей прозрачности и отчётности в области государственных закупок и международных коммерческих сделок.

Реагируя на проблемы, которые вызывает коррупция, ООН принимает соответствующие документы в этой сфере. В 1990 г. была принята специальная резолюция “Коррупция в сфере государственного управления”. В 1996 г. появилась резолюция “Борьба с коррупцией”, которая призывает внимательно рассмотреть проблемы, связанные с международными аспектами коррупции, особенно в отношении международной экономической деятельности, осуществляемой корпоративными организациями. В этой связи так же известна декларация ООН “О борьбе с коррупцией и взяточничеством в международных коммерческих операциях” 1996 г.. В рамках ООН принят “Международный кодекс поведения государственных должностных лиц” (приложение к резолюции 1996 г.), который предусматривает принципы деятельности государственных должностных лиц.

Таким образом, ООН признала международный характер проблемы коррупции и пытается найти общеприемлемые формы и методы купирования этого явления. Однако, все вышеперечисленные документы носят рекомендательный характер и фактически не влияют на решение проблемы, но играют важную роль в формировании норм международного права относительно рассматриваемого вопроса, а также способны влиять на нормы внутреннего права государств.

Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности 2000 г. явилась ответным шагом мирового сообщества на глобализацию организованной преступности и коррупции. Конвенция охватывает широкий спектр проблем, в том числе и коррупцию, как преступление, имеющее транснациональное значение.

Конвенция ООН даёт понятие уголовно наказуемой коррупции. В ней также предусмотрено требование криминализировать акты коррупции, то есть получение и передачу взятки, и предпринять иные законодательные, административные меры для предупреждения и выявления коррупции среди публичных должностных лиц для обеспечения эффективной борьбы с коррупцией на основе единых стандартов для внутренних законов.

Для России сложно будет внести изменения в УК РФ, касающиеся криминализации коррупции, а потому необходим федеральный закон, направленный на борьбу с коррупцией и соответствующая федеральная государственная программа. Кроме того, реализация Конвенции в РФ потребует кардинального улучшения системы координации деятельности всех силовых структур в борьбе с организованной преступностью и коррупцией.

По-прежнему остаётся необходимым глобальный подход для правовой регламентации обширной совокупности средств, направленных на преодоление коррупции. Здесь требуется специальная Конвенция ООН против коррупции. Именно ООН призвана взять на себя координирующую функцию в формировании правового фундамента для осуществления борьбы с коррупцией усилиями мирового сообщества. Указанная Конвенция явилась бы решением задачи по разработке всеобъемлющего, функционального и эффективного международного документа по борьбе с коррупцией.

В настоящее время усилия ООН в области борьбы с коррупцией действительно сведены к доработке Специальным комитетом проекта Конвенции против коррупции. Его нынешняя редакция требует корректировки, в связи с наличием в тексте документа нескольких альтернативных вариантов одноимённых статей и замечаний, поступающих от национальных представителей.

Однако, уже на настоящем этапе разработок Конвенция содержит положения, противоречащие её целям, которые, в частности, касаются следующих аспектов.

1. Текст проекта содержит нечёткие формулировки и обязательства, что создаёт реальную возможность для оказания политического давления, завуалированного вмешательства во внутренние дела государств под предлогом борьбы с коррупцией. Так, в рассматриваемом проекте Конвенции есть такие нечёткие формулировки, как “государства-участники стремятся” (ст. 6, 7, 11), “в пределах своих возможностей” (ст. 13), “могут рассматривать” (ст. 51). Подобная терминология говорит о декларативности содержания проекта, поскольку не накладывает обязательства, а выражает лишь волю, намерение; это позволит оставить применение отдельных положений Конвенции на усмотрение сторон и неизбежно приведёт к двойным стандартам, что неприемлемо для целей данной Конвенции.

2. В проекте Конвенции говорится о создании в государствах-участниках органа по борьбе с коррупцией. Однако, в реальности предлагается создание не практического подразделения, непосредственно осуществляющего борьбу с коррупцией, а административного органа либо некоего штабного подразделения, производящего обзор политики, или разрабатывающего методы, позволяющие расширять познания о коррупции, и выявлять различные её виды. Такая управленческая структура вряд ли будет эффективной в борьбе с коррупцией, поскольку носит не практический характер, а управленческий, аналитический и будет лишь загружать работой правоприменительные органы.

3. Как справедливо отмечают эксперты ВНИИ МВД России, в проекте Конвенции предусматривается двойной стандарт. Содержание норм Конвенции в части, не касающейся возвращения имущества и выдачи активов, носит обязательный характер для государств-участников. Они принимают на себя соответствующие обязательства и адаптируют их во внутреннем законодательстве. Конфискация же и выдача активов остаётся прерогативой внутреннего законодательства. Таким образом, в одном случае нормы международного договора имеют приоритет над внутренним законодательством государств-участников, в другом же преимущество отдаётся национальному законодательству. Этот подход делает реализацию предупреждения перевода средств незаконного происхождения, полученных в результате коррупционных деяний, и борьбу с ними малоэффективными.

Таким образом, многие положения проекта Конвенции ООН против коррупции нуждаются в корректировке с целью устранения неточностей в формулировках, избежания двойных стандартов, предоставляющих государствам право действовать по собственному усмотрению и лишающих Конвенцию возможности достижения поставленных целей.

Концептуально проект Конвенции ООН по борьбе с коррупцией содержит в себе позитивное, креативное начало. Однако, несмотря на многообразие мер борьбы с коррупцией, предусмотренных Конвенцией, их исполнение остаётся необеспеченным соответствующими санкциями к нарушителям. Открытым остаётся вопрос об ответственности государств – основных субъектов международного публичного права – нарушивших принятые на себя международные обязательства. Современная международная практика оказания правовой помощи при осуществлении института экстрадиции обвиняемых и подозреваемых в совершении преступлений подтверждает невозможность реализации ответственности государств. Поэтому первоочередной задачей ООН должно стать создание действующего организационного механизма, обеспечивающего соблюдение принципа “pacta sunt servanda” (лат. "договоры должны соблюдаться").

х х х

Рассмотрев выработанные международным сообществом документы, направленные на борьбу с коррупцией, и критически осмыслив имеющиеся реалии применительно к уровню коррупции в мире, обоснованным представляется вывод о дефиците эффективных, практически выполнимых мер предотвращения коррупционной деятельности. Государства не стремятся обременять себя международными обязательствами по борьбе с коррупцией, предпочтительней оказывается прятаться за ширмой рекомендаций и действовать в согласии с принципом выгодности. Большинство актов международных организаций, направленных на борьбу с коррупционными преступлениями, решают лишь отдельные аспекты проблемы коррупции. Обоснованным представляется вывод о том, что к настоящему времени глобальная антикоррупционная стратегия находится в стадии формирования, отсутствует её центральное звено - ядро, призванное сыграть решающую роль в эффективности всех международно-правовых средств борьбы с коррупцией. Ключевые моменты, позволяющие утверждать вышесказанное, заключаются в следующем.

1. Большинство конвенций антикоррупционной направленности ограничивают своё действие определённым географическим регионом. Так, например, Совет Европы в Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию создаёт модель гармонизации правовых норм, направленных как против транснациональной, так и против внутригосударственной коррупции, в первую очередь с целью создания благоприятных условий для оказания более эффективной правовой взаимопомощи в достижимых им географических пределах.

2. Некоторые конвенции затрагивают вопросы борьбы с коррупцией в конкретном аспекте. Это, в частности, характерно, для Конвенции ОЭСР, которая уделяет внимание той коррупции, которая непосредственно относится к экономике. ОЭСР ограничивает поле своей деятельности борьбой против активной коррупции должностных лиц иностранных государств и не затрагивает вопросы коррупции частных лиц.

3. Существующие международно-правовые антикоррупционные акты не претендуют на значительную унификацию. Так, целью конвенции ОЭСР является установление "функционального эквивалента": перед государствами-участниками право самостоятельно выбора мер для введения правовых санкций, налагаемых за дачу взяток иностранным государственным должностным лицам, а результаты должны быть сравнимыми. При этом не требуется достижения единообразия или внесения изменений в основополагающие принципы правовых систем Сторон. Документы Совета Европы по тем же вопросам ориентированны гораздо более в сторону действительной гармонизации или даже унификации уголовного права между странами со схожей правовой системой и правовыми стандартами. Функциональный подход, предусматривающий сравнение, ориентирован на оценку работы системы в целом, а не отдельных институтов. Поэтому, с точки зрения функциональной эквивалентности, сравнению должно подвергаться общее воздействие, производимое правовой системой той или иной страны, а не отдельные правила.

4. Отсутствует конвенционное закрепление общепризнанного, общеприемлемого понятия коррупции. В Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию определение коррупции не приводится вовсе, а Конвенция Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию даёт понятие коррупции с оговоркой: для целей настоящей Конвенции. В Конвенции ОЭСР устанавливаются приемлемые для законодателя страны-участницы альтернативные определения коррупции как договора о взяточничестве, являющемся незаконным, либо как предоставления незаконного обогащения в обмен на: 1) возможное нарушение обязанностей; или 2) просто осуществление каких-то действий либо воздержание от их осуществления при исполнении должностных обязанностей. Определение коррупции, приведённое в Межамериканской Конвенции ОАГ неопределённо широко, кроме активного и пассивного подкупа в понятие коррупции входит и мошенническое использование или укрывательство собственности, полученной в результате взяточничества, любая форма участия в нём в форме посредничества или попытки к посредничеству, а также любые другие действия, которые государства-стороны согласятся подчинить действию Конвенции.

5. Требуется единый принцип осуществления государствами своей юрисдикции в случаях международной коррупции. Ввиду того, что различные конвенции придерживаются либо принципа территориальности либо защищают принцип гражданства остаются лазейки между юрисдикциями различных стран при транснациональной коррупции. ОЭСР требует в качестве необходимого минимума выдачи преступников, являющихся гражданами данной страны. Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию предусматривает право государств-участников воспользоваться предоставленной оговоркой в отношении предусмотренных правил о юрисдикции. Кроме того, при решении вопроса о возвращении активов, являющихся доходами от коррупционных преступлений, возникает коллизия права при необходимости правового регулирования процедур, преследующих цель возвращения этих активов в качестве возмещения убытков от коррупции в гражданско-правовом порядке. Устранить подобную коллизию необходимо для осуществления процесса правоприменения.

Средство, которое устраняло бы все существующие недостатки международной антикоррупционной политики, до настоящего времени не создано. Однако, на мой взгляд, Конвенция ООН против коррупции - та сила, которая призвана разумно организовать усилия государств в этой сфере и гарантировать достижение целей эффективной глобальной политики борьбы с коррупцией.

Давно назрела необходимость выработать и ввести в действие такой универсальный международно-правовой документ, препятствующий развитию и распространению коррупции во всех сферах жизнедеятельности. Это позволило бы усовершенствовать национальные антикоррупционные законодательства, поскольку важно, чтобы усилия подобного рода происходили при поддержке отдельно взятых стран, что в целом может привести к созданию реально действенного антикоррупционного механизма.

Конвенция ООН против коррупции нуждается в подкреплении предусматриваемых ею мер тщательно продуманным механизмом контроля за применением и мониторинга результатов реализации во внутреннем праве государств.

Конвенция ООН против коррупции стала бы основой универсального консенсуса о неприемлемости коррупции в каком бы то ни было её проявлении и обеспечила бы поддержку всемирному антикоррупционному движению. Всё должно быть подчинено цели создания атмосферы нетерпимости к коррупции, соблюдения принципов законности и справедливости, а так же возрождения нравственного человеческого поведения.