3.5 Основные направления контроля над организованной преступностью

Часто при обсуждении на международных форумах проблем контроля над организованной преступностью констатируется фактическое положение дел, в то время как эффективных способов их решения не предлагается, либо они сформулированы в крайне обобщенной форме. Однако это больше свидетельствует о чрезвычайной сложности данных проблем, чем о неэффективных усилиях международной группы экспертов.

Проблемы борьбы с коррупцией и организованной преступностью были освещены в многочисленных монографиях и статьях, а также в документах и материалах международных организаций. Рассмотрим основные предложенные и во многом апробированные способы контроля над организованной преступностью и связанной с ней коррупцией.

Экономический подход к выбору методов и направлений контроля над организованной преступностью базируется на предположении о том, что люди избирают незаконный вид деятельности, если он дает наибольший доход по сравнению с легальной формой активности либо, если нелегальные способы обеспечивают более низкие вмененные издержки ведения бизнеса. Исходя из этой посылки, направлением эффективного контроля над преступностью является сокращение выгод, которые она приносит и увеличение издержек незаконной деятельности.

На основе обобщения мирового опыта контроля над организованной преступностью, можно выделить следующие основные направления.

Меры антикоррупционной направленности

Обучение государственных чиновников правилам общественно-значимого поведения (нормам публичной этики) Международная ассоциация школ и институтов управления подчеркнула насущную необходимость включения учебной дисциплины “Публичная этика” в учебные планы по подготовке управленцев всех звеньев. В перспективе такого рода образовательный подход обязательно принесет свои плоды. В краткосрочном же плане это решение скорее всего не будет эффективным, ибо невозможно быстро изменить сложившиеся привычки и правила поведения многих людей.

См.: Замечания государств по проекту Международного Кодекса поведения государственных должностных лиц

Ужесточение правил заключения государственных контрактов. На политический подкуп нередко идут предприниматели, крайне заинтересованные в получении выгодных государственных контрактов (например, на строительство общественного комплекса зданий или на поставку продовольствия министерству обороны и т.д.). В эти условиях введение жестких правил заключения государственных контрактов будет обязательно способствовать снижению уровня коррупции в данной сфере деятельности.

К сожалению, нередко имеются довольно простые способы обойти действующие ограничения. Даже в том случае, если закон требует предавать гласности заключаемые контракты, подавать заявки в запечатанных конвертах при соблюдении установленных норм конфиденциальности, объявлять победителем на торгах или аукционе самого выгодного подрядчика, все равно остаются лазейки для принятия окончательного решения в пользу того исполнителя, который применяет тактику политического подкупа.

Пример.

Такая тактика широко практикуется и сегодня, особенно когда речь идет о заключении крупных международных сделок на поставку военной техники. Если производителям данной техники удалось подкупить конкретных государственных чиновников какой-либо страны, изъявившей желание приобрести соответствующую военную технику, эти производители сделают все возможное для того, чтобы по техническим условиям данная авиационная техника, улучшенное вооружение или системы связи абсолютно соответствовали заказу клиента-фаворита. Внешне современные тендеры кажутся справедливыми, хотя не являются таковыми на самом деле.

Сокращение бюрократического аппарата. Коррупция представляет собой один из способов избежать государственных ограничений. Отсюда следует, что чем больше этих ограничений, тем мощнее размах коррупции. Хорошим примером этого служит опыт США в годы “сухого” закона, когда была принята поправка к Конституции, содержавшая запрет на производство и сбыт алкогольной продукции. Сейчас все знают, что законодательный запрет на продажу алкогольных напитков привел не к снижению уровня потребления этих продуктов, а к их подпольной реализации и беспрецедентному росту коррупции, когда хорошо организованные преступные группы в массовом порядке шли на подкуп местной полиции с тем, чтобы продолжать заниматься своим подпольным бизнесом. Были и другие ограничения нравственного порядка, имевшие целью регулировать жизнь граждан в интересах общего блага. Однако и они привели к росту преступности и политического подкупа в США. Примерами такого рода ограничений являются законы, жестко регулирующие деятельность, связанную с азартными играми, порнографией и проституцией. Эти законы нередко порождают коррупцию среди полиции крупных городов.

В ряде стран мира продолжают применяться ничем не обоснованные ограничения и правила лицензирования различных видов коммерческой деятельности.

Пример.

Утверждение принципа свободы печати. Средства массовой информации во всем мире устойчиво играют ключевую роль в изобличении государственных чиновников, ставших жертвами коррупции.

Примеры.

Вместе с тем, современные правительства имеют целый ряд возможностей сократить или ограничить свободу прессы в своих странах. К такого рода возможностям относятся неоправданные преследования или аресты журналистов, а также жесткое законодательство о защите граждан от клеветы и дезинформации.

Формирование общественного мнения, влияющего в демократическом обществе на терпимость властей к проявлениям организованной преступности в тех или иных сферах.

Скандальные разоблачения. После крупного публичного скандала, как правило, наступает период, когда политические деятели и государственные чиновники чувствуют, что вынуждены пойти на определенные перемены в системе общественных отношений.

Однако реформы, вызванные крупным общественным скандалом, дают лишь временный эффект.

Запрет на выдвижение лиц с криминальным прошлым в качестве кандидатов на выборные должности. Вопрос о том, стоит ли наложить запрет на выдвижение лиц с криминальным прошлым в качестве кандидатов на выборные должности, в настоящее время активно обсуждается в России.

Анализ международной практики свидетельствует о том, что правовые нормы в этом отношении разнятся в широких пределах. Во многих странах мира лица с криминальным прошлым не могут регистрироваться в качестве кандидатов на выборные государственные должности. Однако есть и такие страны, где такого запрета нет. Более того, действующие запреты весьма отличаются один от другого и в содержательном плане.

В Новой Зеландии, например, запрет на регистрацию в качестве кандидата на выборную должность налагается на гражданина, в отношении которого выносился приговор суда о тюремном заключении на срок от трех лет и более.

В Индии это ограничение составляет два года и более при условии, что данный приговор был вынесен в течение последних шести лет.

В Австрии аналогичное ограничение составляет один год тюремного заключения и более.

Вряд ли следует рассматривать запрет на регистрацию лиц с криминальным прошлым в качестве серьезной меры борьбы с коррупцией в политической сфере. В каждом отдельном случае было бы куда целесообразнее и полезнее проанализировать те обстоятельства и мотивы, которые побудили лиц, связанных с организованной преступностью, участвовать в предстоящих выборах в качестве кандидатов. Эти лица, безусловно, будут стремиться получить выборное место, если соблюдены следующие два условия: (а) они обвиняются в совершении уголовно-наказуемого преступления и еще не осуждены или же находятся в состоянии ожидания предъявления соответствующего обвинения; (b) члены законодательного органа (или такие выборные должностные лица как мэр или губернатор) не подвергаются уголовному преследованию. Только при этих условиях успех на выборах спасет преступника от наказания.

Альтернативным решением может быть пересмотр норм парламентского иммунитета с тем, чтобы законодатели несли уголовную ответственность за преступления перед законом наравне со всеми другими гражданами. Важнейшей целью возможного проникновения преступных элементов в выборные органы является, прежде всего, получение иммунитета.

Таким образом, можно сделать следующие выводы:

Если цель состоит в том, чтобы не дать преступникам возможности использовать выборные должности в качестве убежища от судебного преследования, наилучшим способом достижения ее был бы соответствующий пересмотр действующих правовых норм об иммунитете. Нежелательно, чтобы иммунитет для законодателя был неограниченным и безусловным.

Запрет на замещение выборных должностей осужденными преступниками вполне оправдан, если общество в целом доверяет существующей в стране судебно-правовой системе.

Введение правовых норм, согласно которым кандидаты на выборные должности могут ущемляться в правах лишь на основании подозрений и недоказанных обвинений, нецелесообразно.

Совершенствование способов аудита. Согласно выводам американских консультантов по вопросам управления и надзора, тщательная организация аудита оказывает мощное предупредительное воздействие на потенциальных коррупционеров. Подобный вывод содержится в последнем докладе Агентства Соединенных Штатов Америки по международному развитию (USAID): “Необходимо применять только отработанные и хорошо показавшие себя методики совершенствования стиля управления. В качестве консультантов должны привлекаться признанные профессионалы, имеющие богатый практический опыт в соответствующей отрасли”.

Несмотря на очевидную значимость и важность должного применения правил бухгалтерской отчетности и аудита, внедряемых ведущими западными бухгалтерскими и аудиторскими фирмами, результаты не могут быть достигнуты там, где практически отсутствует необходимая дисциплина учета и отчетности, где “черные” деньги играют большую роль, и где аудиторы неизбежно находятся под мощнейшим внешним давлением.

См. также: Опыт осуществления практических мер, направленных на борьбу с коррупцией государственных должностных лиц

Правовые и организационные меры

Введение уголовной ответственности за членство в преступной организации и участие в преступном предприятии. Согласно акту CCE, под преступным предприятием понимается физическое лицо, товарищество, корпорация, ассоциация или иное юридическое лицо, а также любое объединение или группа физических лиц, фактически связанных друг с другом, хотя и не образовавших вкупе юридического лица.

Вместо того, чтобы преследовать по суду лидера или нескольких его подчиненных за конкретное преступление или мошенническую махинацию, может быть привлечена к ответственности вся иерархия семьи организованных преступников за различную преступную деятельность, которой занималось предприятие. Это стало возможным после принятия в США Закона о контроле над организованной преступностью в 1970 году.

В качестве мер, направленных на пресечение деятельности преступного предприятия, законодательством США предусмотрено:

• ликвидация и реорганизация любого предприятия с обеспечением законных прав участвующих в нем невиновных лиц;
• лишение лица доли участия в каком-либо предприятии;
• ответственность за участие по типу рэкетирской деятельности в ведении дел какого-либо предприятия в сфере торговли между штатами или внешней торговли;
• ответственность за приобретение долей в предприятии либо учреждении или руководство предприятиями в сфере торговли между штатами или внешней торговли путем инвестирования из средств, полученных от рэкетирской деятельности;
• гражданско-правовая ответственность (В США предусмотрено возмещение в трехкратном размере ущерба, нанесенного имуществу или бизнесу в результате организованной преступной деятельности);

Ужесточение наказания за участие в организованной преступности. Объявляется незаконным получение или использование дохода от какого-либо предприятия посредством рэкета.

Любое лицо (или группа лиц), совершившее два или более тяжких преступления в течение 10 лет, наказывается лишением свободы на 20 лет либо штрафом в размере до 20 тысяч долларов, лишением права участвовать в делах какого-либо предприятия, а также взысканием ущерба и ликвидацией самого предприятия.

Ужесточение уголовного преследования производителей криминальных услуг.

Более эффективное использование таких санкций, как уголовный штраф, конфискация преступно нажитого имущества, финансовых активов, лишение свободы. В качестве примера влияния репрессивных мер на состояние нелегального рынка рассмотрим рынок героина в ФРГ.

Введение уголовной ответственность за использование преступных доходов в легальной экономической деятельности. Запрещено использование денежных средств и других доходы, полученные в результате любой незаконно организованной внутри предприятия деятельности, которая наносит ущерб легальной экономической деятельности. Умышленное нарушение этой нормы влечет за собой уголовную ответственность: максимальное наказание может составить до 20 лет тюремного заключения или штраф до 25 тысяч долларов с конфискацией сумм, полученных незаконным путем.

Конфискация имущества. Уголовное наказание, даже в виде лишения свободы, не оказывает на состоятельного преступника серьезного воздействия. Эффективной превентивной мерой является конфискация части или всего преступным путем нажитого имущества. Конфискация имущества осужденного является одной из наиболее действенных мер, позволяющих:

• реально воздействовать на уровень преступности,
• нанести ощутимый удар по преступной группировке, занимающейся данной противоправной деятельностью,
• сыграть роль устрашения для подсудимых и связанных с ними лиц,
• наказать виновных в совершении противозаконных действий,
• лишить преступников возможности обогащаться незаконным образом ... и
• обеспечивать доход правоохранительных органов” (Goldstock, 1991, 140).

Оборотной стороной ужесточения санкций, связанных с конфискацией имущества, является разработка все более изощренных способов отмывания незаконно получаемой прибыли.

Создание системы эффективного противодействия легализации (“отмыванию”) доходов, полученных в результате преступной деятельности. В числе этих мер - установление определенных норм деятельности банковских и финансовых учреждений, введение уголовной ответственности за легализацию незаконно полученных средств, обеспечение доступа правоохранительных органов к информации о деятельности финансовых организаций.

См. также: "Отмывание доходов, полученных преступным путем"

Принятие нетрадиционных мер, направленных на сдерживание организованной преступности. К ним можно отнести:

Наложение юридических ограничений с учетом прошлых судимостей на собственность, проживание в определенной местности, членство в организациях.

Выдача лицензий и государственных подрядов может быть обусловлена отсутствием связей с уголовным миром и подтверждением надежности репутации.

Распространение жестких правил на физических и юридических лиц, занимающихся экономической, финансовой деятельностью, представляющей значительную опасность для общества.

Контроль за деятельностью юридических лиц, в частности, международных корпораций. На юридическое лицо, по законодательству ряда стран, может быть наложено уголовное наказание в виде штрафа, конфискации имущества или лишения юридических прав.

Совершенствование конструкции уголовно-судебной системы. Например, коррумпирование уголовно-судебной системы затрудняется, если ее конструкция предполагает наличие частично совпадающих сфер деятельности различных ведомств, частично совпадающих округов. Так в 60-е годах в США федеральные агентства по борьбе с организованной преступностью поощряли учреждение генеральных прокуратур штатов для решения проблем конкретных округов.

Централизация деятельности по борьбе с организованной преступностью. Организованная преступность, как правило, более успешно коррумпирует местных политических деятелей и правоохранительные органы, чем политиков и сотрудников правоохранительных органов федерального уровня. Там, где местная власть полностью или частично находится в подчинении у криминальных группировок, единственный способ навести законный порядок заключается в привлечении центральных правоохранительных органов для проведения соответствующих следственных действий и судебных разбирательств в отношении преступных элементов. Без привлечения внешних прокуроров и судей не обойтись особенно в тех случаях, когда в отношении местных честных судей и их семей раздаются угрозы физической расправы.

В Соединенных Штатах Америки для борьбы с преступной деятельностью, выходящей за рамки отдельного штата, незадолго до Второй мировой войны было создано Федеральное бюро расследований (ФБР). ФБР - была насущная необходимость иметь в распоряжении государства такие силы, которые могли бы эффективно решать правоохранительные задачи там, где местные органы не могли или не желали выполнять свои конституционные обязанности.

Вместе с тем, руководители правоохранительных органов федерального уровня могут быть легко вовлечены в политические кампании на федеральном уровне.

Другая проблема центральных правоохранительных органов может состоять в нехватке специалистов для проведения эффективной следственной работы на месте. Внешние специалисты часто имеют ограниченные возможности осуществить проникновение в ряды местных криминальных организаций, особенно когда его члены почти целиком являются выходцами из одной этнической группы.

Использование методов финансового анализа. При расследовании дел, связанных с организованной преступностью, успешно используется финансовый анализ.

Различаются три основных вида финансового анализа: анализ чистой стоимости(1), анализ расходов и анализ банковских вкладов. Их цель - определить общее состояние или размер расходов какого-либо лица в сравнении с его объявленными доходами.

Методом анализа чистой стоимости из любого увеличения чистой стоимости вычитаются доходы, не подлежащие налогообложению, и объявленный доход, а в остатке получается необъявленный доход.

Методом анализа расходов сумма средств определяется по их движению в течение года, а не по определению изменений чистой стоимости от начала до конца. При методе анализа банковских вкладов анализируются поступления в банковские вклады, покупки за наличные (деньги, израсходованные без посредства банков), а также деньги, хранящиеся в других местах (наличные деньги).

Анализ финансовых документов эффективно используется при расследовании такой организованной преступной деятельности, как создание фиктивных компаний по незаконному присвоению денег, завышение оплаты труда сотрудников или субподрядчиков с целью получения части незаконно выплаченных средств и других видов мошеннической деятельности.

Электронное наблюдение. Американские правовые нормы ведения слежки и подслушивания с применением современных радиотехнических средств, в основном, содержатся в федеральных законах, принятых в 1968 и 1986 гг. По мнению Рональда Гольдстона, руководителя отдела по борьбе с организованной преступностью штата Нью-Йорк:

“Роль и значение электронного наблюдения при ведении дел, связанных с организованной преступностью, рэкетом в сфере трудовых отношений, незаконным производством и распространением наркотиков, а также коррупцией среди государственных чиновников, невозможно переоценить. Американский опыт свидетельствует, что в основе успешного расследования крупных дел этого рода в течение последних лет было именно электронное наблюдение, позволившее добыть достоверные доказательства вины преследуемых преступников” (Goldstock, 1991, 137).

Применение электронного наблюдения потенциально содержит в себе опасность ущемить гражданские права и свободы. Эта опасность может стать реальностью только тогда, когда средства электронного наблюдения будут применяться в массовом масштабе и не по назначению.

Федеральный закон США 1968 г. об электронном наблюдении был разработан, исходя из следующих пяти основополагающих принципов:

• закон должен применяться только в качестве крайней следственной меры,
• лица, использующие в своей работе электронное наблюдение, должны находиться под тщательным надзором,
• надзирающие лица должны быть подотчетны соответствующим органам,
• методы электронного наблюдения должны соответствовать ориентировкам, выпускаемым Верховным судом США,
• санкции за нарушение порядка применения данного закона должны применяться точно и незамедлительно.

В настоящее время в США записи телефонных разговоров используются в суде в качестве доказательств, даже если это касается лиц, являющихся третьими сторонами в подслушанных телефонных разговорах, фамилии которых не упоминаются в ордерах на прослушивание или в жилища которых для установки подслушивающих устройств проникают без разрешения судебных органов.

Использование дискреционного права, которое позволяет правоохранительным органам либо не проводить расследование, либо начинать преследование, в отношении осведомителей из преступного мира. В правовых системах следует поощрять в ряде случаев возможности освобождать мелких преступников от уголовного преследования с тем чтобы выявить главарей групп организованной преступности.

Введение системы судебного иммунитета и защиты свидетелей.

Цель судебного иммунитета - разоблачить лидеров преступных организаций на основании показаний менее значительных участников преступных организаций. Учитывая то обстоятельство, что преступники жесточайшим образом мстят тем, кто не только дает показания против них в полиции, но и готов выступить в суде на стороне обвинения, необходимо принимать меры по защите таких свидетелей. Для этого в отношении информатора устанавливается правовой иммунитет и предлагается полицейская защита для его ближайших родственников.

Прокурор, ведущий следствие и считающий, что жизни свидетеля в связи с его показаниями может угрожать опасность, вправе поставить вопрос о распространении на него программы защиты. Запрос подается в оперативное управление министерства юстиции США, которое принимает решение о способе охраны.

После этого свидетель получает новое удостоверение о рождении, ему присваивается другой номер в системе социального страхования. Свидетелю предоставляют жилье, недоступное тем, против кого были направлены его показания; ему выдают денежное пособие и оказывают другие виды помощи, пока он не сможет обеспечить себя самостоятельно. Издержки, связанные с защитой свидетеля, довольно велики. Такого рода подход оправдывает себя только при осуждении крупного криминального авторитета. В целях защиты свидетеля и получения показаний суд соглашается принимать в качестве доказательства показания, зафиксированные с помощью видеотехники, если это не нарушает конституционных и уголовно-процессуальных норм. В этом случае устранение членами организованных преступных групп свидетеля оказывается лишенным смысла, поскольку даже в случае его смерти записанные на видеопленку показания сыграют свою роль.

Федеральный Закон РФ “О государственной защите потерпевших, свидетелей и других лиц, содействующих уголовному судопроизводству” принимался Государственной Думой РФ в 1995 и 1998 гг., но отклонялся Президентом РФ (подробнее).

Создание специальных судебных органов. В США такими органами являются специальные большие жюри. Они создаются в федеральных юридических районах с населением не менее 1 миллиона человек и заседают не реже одного раза в полтора года. Кроме того, жюри могут созываться по специальному запросу прокурора, а их полномочия продлеваться до трех лет.

На заседании жюри идет секретное и обычно одностороннее изложение дела с целью рассмотрения доказательств совершения преступной деятельности. Эта процедура не сопровождается прениями сторон и жестко контролируется обвинителями. Благодаря своим полномочиям жюри может получать такие документы, как истории болезни, регистры снегов за междугородние телефонные переговоры, личные дела, налоговые декларации, счета за коммунальные услуги и другие финансовые документы для конечного использования их обвинением на судебном процессе.

Специальные большие жюри имеют дополнительные полномочия. В частности, в конце своего срока они могут публиковать сообщения о состоянии работы по расследованию конкретных дел о коррупции должностных лиц, проводить дальнейшие расследования вместе с полицией.

Использование метода ударных групп. Метод заключается в том, что сотрудники правоохранительных органов объединяются в команды для координации усилий, направленных против конкретно намеченных преступных групп или лиц. В круг обязанностей этих формирований входят добывание доказательств преступной деятельности участников незаконного предпринимательства и предъявление им обвинений в суде. Особое внимание фокусируется на ключевых фигурах преступных синдикатов.

В результате проведенных ударными группами мероприятий осуждено несколько тысяч крупных фигур организованной преступности.

“Жалящие” меры. Эти меры проводятся негласно с целью возвращения украденного имущества и товаров. Часто их финансируют страховые компании. С помощью имеющихся средств все незаконные операции записываются на видеоленту или кинопленку, сделки подробно регистрируются. Федеральные правоохранительные органы в процессуальном порядке при посредстве специального или большого жюри оформляют обвинительные акты, после чего полиция арестовывает лиц, причастных к тайной скупке краденого, выявленных в ходе этих мероприятий.

Международное сотрудничество

Международные соглашения, конвенции и обмены информацией. Последним примером в этом отношении является Конвенция о борьбе с международной коррупцией, заключенная и подписанная по инициативе и под эгидой Организации европейского сотрудничества и развития. Конвенция была подписана представителями 34 стран мира и в 1999 г. введена в действие. В настоящее время вопрос состоит в том, насколько международные обязательства будут соответствовать текущим задачам экономического развития.

Международное сотрудничество между национальными полицейскими органами.

Организованная преступность стала международной, что обязывает национальные правительства объединить свои усилия в целенаправленной борьбе с этим явлением.

Международному сотрудничеству в данной сфере мешает соперничество различных международных организаций, отсутствие целевых средств, недостаток обученного персонала, который мог бы эффективно работать с такими структурами как Интерпол, а также особая позиция отдельных карликовых суверенных государств.

Распад колониальной системы, как известно, привел к возникновению большого количества малоразмерных и очень бедных государств. Некоторые из этих стран вынуждены прибегать к неординарным способам привлечения иностранной валюты. Примерами таких способов являются: выпуск почтовых марок, регистрация иностранных судов (предоставление права ходить под удобным флагом), открытие оффшорных банков (налоговых убежищ) и т.д.

В отдельных случаях эти минигосударства попадают под частичный или полный контроль наркосиндикатов, чем наносят значительный вред международному экономическому развитию и международным усилиям по борьбе с организованной преступностью.

Экономическая помощь в качестве стимула для сокращения преступной деятельности. Для того чтобы ослабить у крестьян в Колумбии и других слабых в экономическом отношении странах стимулы к выращиванию наркосодержащих растений, предлагается оказывать целенаправленную экономическую помощь с тем, чтобы дать возможность жителям этих малоимущих стран зарабатывать себе на жизнь честным путем. Такого рода помощь является одним из возможных способов, используя который богатые страны - основные потребители наркотиков могут вести борьбу против их производства и распространения.

Условия помощи. Страны-доноры, оказывающие финансовую помощь развивающимся странам (особенно странам третьего мира), ставят свои гуманитарные операции в зависимость от того, чтобы страны-получатели самым серьезным образом вели борьбу с коррупцией и организованной преступностью.

(1) Данный метод иногда называют также "метод анализа чистого капитала, "основного капитала".